2、不存在可以處理任何進(jìn)水水質(zhì)的污水處理工藝，任何進(jìn)水超標(biāo)情形都要 求出水達(dá)標(biāo)不符合基本邏輯。

污水處理行業(yè)發(fā)展到今天已有 100 多年的歷史，雖然技術(shù)應(yīng)用成熟，但仍然 不存在可以處理任何進(jìn)水水質(zhì)的處理工藝。因此，任何一種污水處理工藝，在不 同的水質(zhì)特性條件下都具有其局限性。污水處理廠需要充分考慮服務(wù)區(qū)域內(nèi)的進(jìn)水水質(zhì)特性，選擇相應(yīng)的污水處理工藝并根據(jù)處理工藝確定進(jìn)水水質(zhì)指標(biāo)的上限 標(biāo)準(zhǔn)才能保證在一定進(jìn)水水質(zhì)條件下的出水水質(zhì)合格。正是基于此，《水污染防治法》第五十條第一款規(guī)定明確，“向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng) 當(dāng)符合國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。”。然而，在實(shí)踐中，監(jiān)管部門往 往對(duì)該條進(jìn)行割裂式的理解與適用，僅依據(jù)第二款，以及該法第十條2、第八十三條3的相關(guān)規(guī)定規(guī)定對(duì)污水處理廠進(jìn)行處罰。筆者認(rèn)為，拋開進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)情形，片面強(qiáng)調(diào)污水處理廠出水水質(zhì)責(zé)任，實(shí)際上是要求污水處理廠在既有的處理工 藝條件下，無論進(jìn)水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)如何，都必須保證出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)，這顯然不符合行業(yè)現(xiàn)狀和基本邏輯。

3、污水處理廠履行謹(jǐn)慎運(yùn)營(yíng)義務(wù)前提下，不因出水超標(biāo)而認(rèn)定存在違法行為。

在進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的情形下，導(dǎo)致進(jìn)水超標(biāo)的原因必然是違規(guī)排放行為，因此，違規(guī)排放單位才是違法行為人。如果污水處理廠履行了謹(jǐn)慎運(yùn)營(yíng)義務(wù)，即采取措施最大限度降低進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致的不利后果，在進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)輕微的情況下通過調(diào)整處理工藝或增加藥劑投放確保出水水質(zhì);在進(jìn)水水質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)的情況下，采取措施保障污染物的去除率，降低出水對(duì)環(huán)境不利影響。 在此情況下，出水水質(zhì)超標(biāo)的不利后果并非因污水處理廠存在違法行為所導(dǎo)致，而是超標(biāo)排放單位的違法行為導(dǎo)致，污水處理廠在客觀上不是實(shí)施違法行為的直接主體，主觀上也無超標(biāo)排放出水的故意，且采取合理措施降低不利后果的產(chǎn)生，不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)超標(biāo)排放違法行為帶來的后果。

(二)進(jìn)水超標(biāo)作為出水超標(biāo)免責(zé)事由的法律適用要求

1、運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)證明進(jìn)水超標(biāo)情形的存在。

由于進(jìn)水超標(biāo)往往是間歇性的出現(xiàn)，取證難度較大。因此，運(yùn)營(yíng)單位需要通 過人工或在線方式對(duì)進(jìn)水水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，必要的時(shí)候還需安裝視頻監(jiān)控和預(yù)警系 統(tǒng)，確保及時(shí)監(jiān)測(cè)并采取必要措施留下進(jìn)水超標(biāo)的證據(jù)。證據(jù)內(nèi)容包括但不限于超標(biāo)時(shí)點(diǎn)、超標(biāo)的污染物指標(biāo)、超標(biāo)程度、超標(biāo)持續(xù)時(shí)間、超標(biāo)水量等內(nèi)容。

運(yùn)營(yíng)單位發(fā)現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)情形時(shí)，應(yīng)立即進(jìn)行水質(zhì)取樣和化驗(yàn)，具備條件的應(yīng)委托有資質(zhì)的第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行取樣化驗(yàn)，出具合法有效的水質(zhì)監(jiān)測(cè)報(bào)告。同時(shí)，運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)要求行業(yè)主管部門、環(huán)保部門對(duì)進(jìn)水水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)或?qū)\(yùn)營(yíng)單位匯報(bào)的進(jìn)水超標(biāo)情況進(jìn)行復(fù)核確認(rèn)。

需要特別指出的是，根據(jù)《水污染防治法》第十條、第五十條界定的進(jìn)水“超標(biāo)”是指超過國(guó)家或地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，而生態(tài)環(huán)境部《通知》中認(rèn) 定“進(jìn)水超出設(shè)計(jì)規(guī)定或?qū)嶋H處理能力”為進(jìn)水超標(biāo)。筆者認(rèn)為，雖然設(shè)計(jì)進(jìn)水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為參照標(biāo)準(zhǔn)更為合理，但從法律適用角度，進(jìn)水超標(biāo)的界定應(yīng)以國(guó)家(地方)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)進(jìn)水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)際處理能力標(biāo)準(zhǔn)之間的較高者為準(zhǔn)。

2、運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)證明進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)之間存在因果關(guān)系。

出水水質(zhì)與污水處理廠的進(jìn)水水質(zhì)和運(yùn)營(yíng)能力直接相關(guān)，進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)并不會(huì)必然導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)，因此，運(yùn)營(yíng)單位如何證明出水超標(biāo)與進(jìn)水超標(biāo)存在必然的因果關(guān)系是免責(zé)事由成立的決定性因素。

生態(tài)環(huán)境部《通知》中規(guī)定“由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境部門”認(rèn)定運(yùn)營(yíng)單位確因進(jìn)水超出設(shè)計(jì)規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標(biāo)……，由此可見，行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門均可以作為認(rèn)定出水超標(biāo)“確因”進(jìn)水超標(biāo)所導(dǎo)致的有權(quán)部門。

筆者認(rèn)為，上述規(guī)定顯然具備了較高的操作性，有利于提高行業(yè)主管部門和生態(tài)環(huán)境部門行政執(zhí)法能力。但從法律適用角度，進(jìn)入行政復(fù)議、訴訟階段后， 由做出行政處罰決定的行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)定出水超標(biāo)與進(jìn)水超標(biāo)是否存在因果關(guān)系顯然在邏輯上存在一定的悖論。從維護(hù)各方合法利益角度，引 入第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜艺J(rèn)證來界定進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)存在因果關(guān)系更為合理。因果關(guān)系的證明內(nèi)容應(yīng)至少包括以下幾個(gè)方面：

1) 指標(biāo)匹配性：即出水超標(biāo)與進(jìn)水超標(biāo)的污染物指標(biāo)應(yīng)當(dāng)匹配，這里的匹 配并非指標(biāo)類別的一一對(duì)應(yīng)，而是從工藝、技術(shù)等專業(yè)角度證明出水超標(biāo)的污染物指標(biāo)與進(jìn)水超標(biāo)的污染物指標(biāo)之間存在必然的關(guān)聯(lián)性。

2) 時(shí)間匹配性：考慮到污水處理工藝的進(jìn)水停留時(shí)間，進(jìn)水超標(biāo)的時(shí)間段應(yīng)與出水超標(biāo)的時(shí)間段相匹配。

3) 進(jìn)水超標(biāo)對(duì)處理工藝的影響：這是證明因果關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，少量或瞬 間的進(jìn)水超標(biāo)并不必然導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)，因此，需要由專業(yè)機(jī)構(gòu)或行 業(yè)專家從工藝角度來證明進(jìn)水超標(biāo)的持續(xù)時(shí)間、超標(biāo)進(jìn)水水量對(duì)于處理工藝的實(shí)質(zhì)性影響，也包括有毒有害物質(zhì)對(duì)于處理工藝的實(shí)質(zhì)性損害。

3、運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)證明已經(jīng)勤勉盡責(zé)

筆者認(rèn)為，進(jìn)水超標(biāo)與出水超標(biāo)之間存在因果關(guān)系是對(duì)運(yùn)營(yíng)單位減輕和從輕處罰的依據(jù)，但為了確保不縱不枉，并達(dá)到免除行政處罰之目的，運(yùn)營(yíng)單位仍然需要證明在進(jìn)水超標(biāo)期間不存在過錯(cuò)，即已經(jīng)履行“行業(yè)謹(jǐn)慎運(yùn)營(yíng)慣例”義務(wù)，包括但不限于：

1) 進(jìn)水超標(biāo)的監(jiān)測(cè)、報(bào)告義務(wù)：即依法依規(guī)對(duì)進(jìn)水超標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)并向主管部門、環(huán)保部門報(bào)告超標(biāo)情況;

2) 可能導(dǎo)致出水超標(biāo)時(shí)執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案的義務(wù)：按照主管部門、環(huán)保部門事先批準(zhǔn)或備案的應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行，采取應(yīng)急措施，并保留相應(yīng)的記錄。

3) 盡最大能力消減污染物義務(wù)：在進(jìn)水超標(biāo)情況下，運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)采取加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理、進(jìn)行必要的工藝調(diào)整、增加藥劑投放量等措施，盡最大能力消減污染物。

證明運(yùn)營(yíng)單位勤勉盡職的核心在于是否盡最大能力消減污染物，筆者認(rèn)為，除應(yīng)提供相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)記錄外，應(yīng)以是否達(dá)到規(guī)定的去除率指標(biāo)作為主要判斷依據(jù)。

編輯：陳偉浩