綜上，無論從監管政策還是司法實踐角度，在環保監管力度日益加強的宏觀背景環境下，污水處理廠因進水超標導致出水超標不予免責幾乎成為定論，按照目前法律規定的救濟途徑，污水處理廠通過聽證、復議或訴訟途徑達到撤銷行政處罰的概率是極低的。

主管部門的監管邏輯

在上述環保監管和司法實踐的現狀背景下，因進水超標導致出水超標而被行政處罰的污水處理企業一方面需要投入更大成本盡力保障出水水質，另一方面仍 然需要面對行政處罰和因此導致的巨額退稅損失，自然是叫苦不迭，對監管部門多有抱怨，認為監管部門不追究超標排污單位責任而處罰治理污染的污水處理廠是舍本逐末。為何現有的監管政策和司法現狀均不支持將進水超標作為免責事由，筆者認為，首先需要厘清主管部門的監管邏輯。

(一)污水處理廠角色的轉變

從 2002 年以來，我國城市污水處理開始引入市場機制，逐步實現了污水集中處理設施從各級政府部門負責建設到由市場化主體實施特許經營機制的轉變，同時，污水處理廠的主體性質也由政府事業機構逐步向從事污水處理服務的市場主體轉化：

根據上述規定，城市污水引入市場機制并采用特許經營的運營模式后，將污水處理單一的政府提供服務轉變為由政府方監管、污水處理運營企業提供服務、排污單位支付費用的三方協同體系，不僅減輕政府負擔，提高服務效率，明晰各方權責義務，更重要的是將政府方從既是運動員又是裁判員的雙重角色中予以抽離，自此，政府部門對污水處理廠的監管態度也發生了相應的改變。

(二)監管部門對污水處理廠定位的轉變

隨著城鎮污水處理廠市場化的推進，以及污水處理廠由政府直屬非盈利性事 業單位向具有一定盈利性質企業單位的逐步轉換。在特許經營模式下，污水處理企業經政府方授權對污水處理廠進行投資、建設和運營維護，其作為與政府方權責相對明確的獨立運營主體，實際上更易于受到政府部門的直接關注，而且，政府方作為合同主體和付費主體，出于合同監管和績效考核目的，也會加強對污水處理運營單位的監管。在此背景下，污水處理廠作為環境監管對象也隨之經歷了從治污企業向排污企業的重要定位轉變，其轉變過程具體如下：

(三)監管思路的轉變

隨著我國對環境保護的重視程度與日俱增，2014 年 11 月 12 日，國務院辦 公廳發布《關于加強環境監管執法的通知》(國辦發〔2014〕56 號)，首次正式明 確支持環境保護等部門依法獨立進行環境監管和行政執法。該通知不僅標志著環保部門獨立執法權的確立，同時也意味著對污水處理廠監管思路，由城鎮排水主管部門運營監管為主向環保部門以治污結果監管為主的監管方式轉變。因此我 們也就不難理解，按照目前的立法、執法以及司法現狀，當污水處理廠一旦發生出水超標的結果，不論出水超標的原因(包括進水超標導致)，污水處理廠都會 被認定為直接責任主體而接受環保部門的處罰。

進水超標導致出水超標的法律責任探究

如前文所述，環保監管邏輯的轉變也是污水處理廠角色定位由治污單位向排污主體轉變的過程，環保政策趨嚴必然體現在強化對排污單位的監管和處罰，在 此監管邏輯下，被視為排污單位的污水處理廠以原材料(進水)質量瑕疵作為超標排放污染物的免責事由似乎難以成立。但筆者以為，基于污水處理廠不同于其 他排污單位的特殊性，有必要從立法本意處罰，對污水處理廠因進水超標導致出水超標的法律責任進行探究。

(一)進水超標可以作為出水超標的免責事由

根據《中華人民共和國行政處罰法》第三條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規 章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。”由此可見，行政處罰的對象 應當是“違反行政管理秩序的行為”，如果被處罰對象不存在違法行為，即使其行為造成了不利后果，也不應當給予行政處罰。筆者認為，如果污水處理廠出水超標確實因進水超標所導致，在污水處理廠不存在違法行為情況下，片面強調污水處理廠的出水水質終極責任而對其進行行政處罰本質上是“唯結果論”，是對行政處罰立法本意的曲解，不利于行業的健康發展，也容易造成污水處理企業與監管部門的對立。

1、污水處理廠對進水水質不具有控制權，無法杜絕進水水質超標情形。

簡單來說，污水處理廠實際是以污水作為原材料，通過一定物理和生化工藝處理生產合格產品(達標出水)的加工廠。任何一個加工廠，如果要保證產品質量合格，除了確保加工過程的安全穩定，原材料的質量控制是重要的先決條件。 當原材料的質量不符合生產加工標準，加工企業可以選擇替換原材料，在無法獲 得合格原材料的情況下可以選擇主動停產停工。但與普通的加工企業不同，污水處理廠對進水水質不具有控制權，且無法拒絕不達標的進水進入。雖然根據《水污染防治法》第五十條第一款的規定，“向城鎮污水集中處理設施排放水污染物， 應當符合國家或者地方規定的水污染物排放標準。”然而在實踐中，污水處理廠并不能對進入廠區污水的污染物指標進行主動篩選，而且由于監測技術所限，污水處理廠發現進水超標時，已經有不達標的污水進入生產工藝。另一方面，根據《城鎮排水與污水處理條例》第三十一條1的相關規定，污水處理廠未經主管部門同意不得擅自停運城鎮污水處理設施。因此，在進水水質嚴重超標可能導致處理工藝崩潰的情況下，污水處理廠并不能直接拒絕接收污水，仍然需要向主管部門請示后才能采取停運措施。要求加工廠性質的污水處理廠在既無法控制原材料(進水)質量，又無法停工停產的情況下保障持續不間斷的提供合格產品(達標出水)豈非悖論。

編輯：陳偉浩