《地下水條例》包含了一系列用于判斷地下水狀況的基本有害物質(zhì)的閾值(附件2)，這些閾值是作為管理措施出發(fā)點(diǎn)，即意味著對于地下水化學(xué)質(zhì)量的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。第4條第2款對水量狀況的判斷作了規(guī)定，只有當(dāng)?shù)叵滤疇顩r的發(fā)展顯示，長期的年均地下水開采不會超過可使用的地下水供應(yīng)時，才能認(rèn)定地下水的水量方面是良好的。對于附件7中所列物質(zhì)，不得批準(zhǔn)排放許可(第13條第2款第2，3項(xiàng))。此外，重要的法律規(guī)定還有《肥料法》、《肥料條例》以及《農(nóng)藥法》和《農(nóng)藥施用條例》的特殊規(guī)定，也對水體保護(hù)尤其是地下水保護(hù)有著重要作用。值得一提，在落實(shí)歐盟《硝酸鹽指令》上，僅就硝酸鹽通過農(nóng)業(yè)的攜入，有著具體的閾值規(guī)定：耕地上最多不超過170 kg/hm2，綠地上是230 kg/hm2，但這也僅就平均值的規(guī)定。另外，農(nóng)民有義務(wù)，每年就農(nóng)業(yè)經(jīng)營中氮物質(zhì)和磷的營養(yǎng)物質(zhì)施用，以單位面積或者以總種類劃分的形式，提供一份年度比較登記冊。《肥料條例》規(guī)定到2011年實(shí)現(xiàn)每年60 kg/hm2的氮物質(zhì)盈余的目的(第5條)[19]，但此目標(biāo)至今仍未能實(shí)現(xiàn)。

　　《水法》授權(quán)州政府可以通過政府條例劃定水源保護(hù)區(qū)，是地下水保護(hù)最重要制度。只要基于公共福祉需要(第51條第1款第1項(xiàng))，從當(dāng)下或?qū)淼墓菜?yīng)的利益出發(fā)，為防止水體受到不利影響，州政府可以條例劃定水源保護(hù)區(qū)。這種授權(quán)在實(shí)踐中大量得以利用，在2005年查明德國一共劃定了超過13 000個水保護(hù)區(qū)，總共涉及到43 000 km2，相當(dāng)于12%的德國國土面積[24]。

　　《水法》第51條第2款規(guī)定，根據(jù)一般認(rèn)可的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)劃分飲用水保護(hù)區(qū)，不同保護(hù)區(qū)域適用不同的保護(hù)規(guī)定。“通過與普遍性技術(shù)規(guī)范的關(guān)聯(lián)，德國供氣供水專業(yè)協(xié)會的飲用水導(dǎo)則(DVGW-RL)得以考慮到。不同保護(hù)區(qū)間的劃分主要根據(jù)各州自身發(fā)展而來的實(shí)踐。”[57]通常被區(qū)分為分別適用不同嚴(yán)格程度的3種保護(hù)區(qū)間，如根據(jù)《薩克森州水法》第48條第3款劃分為外圍保護(hù)區(qū)、緊鄰保護(hù)區(qū)和核心區(qū)。

　　只要出于保護(hù)目的，在水保護(hù)區(qū)規(guī)章中可以“禁止一定行為或者僅在限制條件下才允許從事特定行為”(第51條第1款第1項(xiàng))。在飲用水水源保護(hù)規(guī)定中，一般會對農(nóng)業(yè)肥料和農(nóng)藥使用做出明確的禁止或限止規(guī)定。但是，只要其中規(guī)定了相比農(nóng)林業(yè)的一般實(shí)踐更高的要求，對由此造成經(jīng)濟(jì)上的不利地位，需要承擔(dān)適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償(第81條第5款)。多個州法也通過規(guī)定對公共水供應(yīng)必須繳納取水費(fèi)，來創(chuàng)設(shè)一種對農(nóng)業(yè)補(bǔ)償支付的收入來源[46,26]。借助這種征收和補(bǔ)償?shù)膰殷w系，水供應(yīng)企業(yè)以此支付對農(nóng)民不污染地下水的補(bǔ)償。因?yàn)椴荒軐r(nóng)民日常性的農(nóng)田耕作，甚至“良好行業(yè)實(shí)踐”予以過高期待，這種看似與環(huán)境法上的致因人承擔(dān)原則相違背的實(shí)踐操作，因此變得合理。對于直接補(bǔ)償行為關(guān)系，州法有更為具體的規(guī)定，如《薩克森州水法》第48條第7款規(guī)定，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)由因采取水體保護(hù)措施而獲得利益者來承擔(dān)。

　　2. 《飲用水條例》

　　《飲用水條例》主要對飲用水特征、水的凈化處理和水供應(yīng)設(shè)施特征加以規(guī)定。此外，對于供水設(shè)施所有人的義務(wù)(如公示義務(wù)和檢驗(yàn)義務(wù))以及政府監(jiān)控的義務(wù)和職權(quán)予以規(guī)范。基于聯(lián)邦《防疫法》的基礎(chǔ)，早在1975年就予頒布《對飲用水和食品經(jīng)營業(yè)用水的條例》(簡稱《飲用水條例》TrinkwV)。最初，這個條例仍還只是基于衛(wèi)生和警察法上的危險(xiǎn)防衛(wèi)和疾病防控的理念[23]。要求飲用水必須是無菌的，并確定了11種不同有害物質(zhì)(如砷、鉛、硝酸鹽和水銀等)的界限值。

　　德國分別于1986年、1990年和2001年分3次通過修訂將歐盟于1980年頒布并于1998年修訂的《飲用水指令》轉(zhuǎn)化到國內(nèi)法上，其立法安全理念和義務(wù)規(guī)范都有所變化。2012年12月5日對條例的最新修訂，主要是應(yīng)對“軍團(tuán)病菌”對健康的可能威脅，由此對于相關(guān)的特別的檢驗(yàn)和監(jiān)控義務(wù)作了規(guī)定。

　　《飲用水條例》包括一般性規(guī)定，微生化的規(guī)定、化學(xué)要求和對于特定影響因素的規(guī)定(第4-7條及附件1-3)。法律需要確保人們在終身的飲用中健康不會受到不利影響，且同時又應(yīng)當(dāng)符合對飲用水的其他(美學(xué)的)要求。在水處理和輸送中不論具體的界限值規(guī)定，必須要遵守一般技術(shù)規(guī)劃的最低要求。對此有德國的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如德標(biāo)(DIN)或者是DVGW和VDI的標(biāo)準(zhǔn)，也包括歐洲(CEN)和國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(ISO)。同樣也出于謹(jǐn)慎原則的考慮，從多角度來保障相關(guān)閾值得以遵守。

　　比較初期的《飲用水條例》，通過修訂增加了一系列有害物質(zhì)因素及其界限值，或者嚴(yán)格已規(guī)定的有害物質(zhì)。《飲用水條例》附件除了微生物上要求無細(xì)菌外，還規(guī)定了27個化學(xué)因子和11個特殊標(biāo)志因子的界限值，其中對于硝酸鹽濃度從90 mg/L降到50 mg/L。另外，對實(shí)踐有著重要意義的是，歐盟法對農(nóng)藥剩余殘留的界限值規(guī)定，特別是對所有種類農(nóng)藥的總界限值，規(guī)定為0.000 5 mg/L。不論硝酸鹽限值還是農(nóng)藥限值的遵守，都曾是公共水供應(yīng)的重大問題[23]。但現(xiàn)在發(fā)生飲用水領(lǐng)域的超過限值問題已經(jīng)較罕見，根據(jù)聯(lián)邦健康部和聯(lián)邦環(huán)境部對德國2008—2010年期間飲用水質(zhì)量的報(bào)告，在整個水供應(yīng)領(lǐng)域的15 589次抽檢中只有15個檢測超過限值；同樣在農(nóng)藥局的4 920個抽檢中只有17個超過限值。總體上德國飲用水水質(zhì)是優(yōu)良的，但是，這種積極評價也只是部分因?yàn)樗礌顩r(地下水保護(hù))的改善。特別是在硝酸鹽上，許多地方仍必須作飲用水凈化處理程序。此外，《飲用水條例》還規(guī)定對于飲用水處理僅允許使用聯(lián)邦健康部門認(rèn)可清單中列具的物質(zhì)(第11條)。

　　如果未能遵守《飲用水條例》第5條~第7條規(guī)定，就必須臨時中止水供應(yīng)。然后根據(jù)《飲用水條例》第9條和第10條，由負(fù)責(zé)的健康部門決定，是否且在哪些條件下能夠維持水供應(yīng)，以及限制在多長時限內(nèi)改善不足。對未能達(dá)標(biāo)的監(jiān)管因子，職權(quán)部門也可給予一定的時間寬限，但只限于化學(xué)因子，而不針對微生物因素，因?yàn)榧?xì)菌一直被視為健康的重要危害。偏離(不達(dá)標(biāo))期間應(yīng)當(dāng)盡可能短暫，且不允許超過3年，但根據(jù)《飲用水條例》第10條第3款和第5款也還有延期的可能。所有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，健康保障是最關(guān)鍵的考慮因子。但在健康保障上，當(dāng)水供應(yīng)沒有其他合理可行的方式下，盡管可能是對健康方面產(chǎn)生影響，也仍不得不予以考慮。(第9條第1款第2項(xiàng))

　　實(shí)踐中，農(nóng)藥污染問題在一些州(特別是在巴伐利亞州)仍然是重要任務(wù)，比如很早就禁用的除草劑阿特拉津以及它的分解殘余產(chǎn)物，其持久性一直被檢出[58]。《2008—2010年的國家飲用水質(zhì)報(bào)告》中指出，在每天供水1 000 t以上的大型供水設(shè)施中有37例關(guān)于化學(xué)界限值的例外(偏離)決定，其中部分在2005—2007年的報(bào)告期中就已存在，其中有32例發(fā)生在巴登-符騰堡和巴伐利亞州。在2008—2010年報(bào)告期中新增的16例，大部分集中在石勒蘇益格-荷爾斯泰因州[58]。除農(nóng)藥外，還包括有毒物質(zhì)(砷)和重金屬(銅、鎳)。

編輯：劉影