《水框架指令》規(guī)定了高要求的目標(biāo)任務(wù)，對全體歐盟成員國提出了巨大挑戰(zhàn)[13-18]，只能通過較多適用例外性規(guī)定才能實現(xiàn)規(guī)定目標(biāo)。《水框架指令》也對供水保障和污水處理監(jiān)管領(lǐng)域從多方面產(chǎn)生影響。其中具有重要意義的是，規(guī)定了水服務(wù)業(yè)費(fèi)用全涵蓋原則。是否由此收取新的水使用費(fèi)[19]以及是否有必要修正現(xiàn)有的水使用費(fèi)[8,20]，它在德國激起了很大爭論。而歐盟法院在其2014年9月11日C-525/12判決中，肯定了學(xué)術(shù)主流觀點(diǎn)[21]，強(qiáng)調(diào)了《水框架指令》第9條賦予成員國較大的操作空間。

　　（二）歐盟法上其他的重要規(guī)范

　　1. 涉水法規(guī)概覽

　　除《水框架指令》及其子指令外，以下歐盟指令也對市政水管理領(lǐng)域具有重要意義，且與《水框架指令》“組合方法”相關(guān)聯(lián)的，包括：《市政污水指令》(RL 91/271/EWG)、《飲用水指令》(RL 1998/83/EG)、最近替代《綜合防治環(huán)境污染指令》(RL 96/61/EG)的《工業(yè)污染指令》(RL 2010/75/EU)、《肥料條例》(VO 2003/2003/EG)、《硝酸鹽指令》(RL 91/676/EWG)、《農(nóng)藥許可指令》(RL 91/414/EG)(部分被《歐盟農(nóng)藥條例》VO 1107/2009/EG取代)以及《農(nóng)藥施用指令》(RL 2009/128/EG)。與市政水管理相關(guān)的，還有《環(huán)境責(zé)任指令》(RL 2004/35/EG)，因為不論污水排放還是取水都屬于經(jīng)營性行為，也即屬于此指令適用范圍。

　　從招標(biāo)投標(biāo)法的角度值得指出的是，《特許專營指令》(RL 2014/23/EU)排除了對用水供應(yīng)和污水處理領(lǐng)域的適用。《特許專營指令》立法說明第40項指出：在水事領(lǐng)域的特許經(jīng)營往往受到特殊和復(fù)雜規(guī)定的規(guī)范，它們需要特別考慮，因為水作為聯(lián)盟內(nèi)的所有公民的公共物有著根本的意義。這些規(guī)定的特殊性使得在水事領(lǐng)域排除于《特許專營指令》的適用范圍具有合法性。“排除適用”涉及到為保障集體固定管網(wǎng)的建設(shè)或運(yùn)營，以及包括飲用水的抽取、運(yùn)輸和分配，或者向管網(wǎng)中供水的建設(shè)和服務(wù)特許。對于污水收集處理和水工程計劃以及灌溉和排水計劃(只要此類計劃對于飲用水保障占到相應(yīng)灌溉和排水設(shè)施可供總?cè)萘康?0%以上的)都應(yīng)同樣予以排除。歐盟曾考慮過把水業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也納入其中，但最終沒有實現(xiàn)，歐盟“水之權(quán)”公民倡議(Right2Water)對歐盟立法機(jī)構(gòu)立場的及時轉(zhuǎn)變有著很大影響。歐盟委員會于2014年3月19日發(fā)布的《關(guān)于歐盟公民倡議“水和衛(wèi)生設(shè)施基本保障是一項人權(quán)！水是一種公共物，不是商品”的通告》是一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

　　以下僅對《市政污水指令》和《飲用水指令》進(jìn)行介紹，其與《水框架指令》一起構(gòu)成對歐盟水體保護(hù)最重要的法律基礎(chǔ)。

　　2. 《市政污水指令》

　　《關(guān)于市政污水處理的第91/271/EWG號指令》(簡稱《市政污水指令》)是20世紀(jì)90年代歐盟水體保護(hù)領(lǐng)域影響最深遠(yuǎn)的指令。它旨在協(xié)調(diào)市政層面的水處理措施，對市政和某些工業(yè)污水的收集、處理和排放予以規(guī)定，還涉及到雨水問題，以防止相應(yīng)污水排放對環(huán)境造成不利影響。指令對各成員國規(guī)定了嚴(yán)格時間表，要求所有地方政府根據(jù)轄區(qū)污水排放的數(shù)量，必須在一定時限內(nèi)逐步通過市政管道建設(shè)收集家政與部分工業(yè)污水(到2000年和2005年底前)，并保證通過相應(yīng)污水處理技術(shù)予以處理。對此，除了物理和化學(xué)處理外(第一級處理)原則上也要求進(jìn)行生物處理(第二級處理)，必須達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)定在其附件1B部分，對特定物質(zhì)清單規(guī)定了濃度值。僅對非敏感區(qū)域排放，在特定條件下，才允許只進(jìn)行第一級處理(第6條)。而對成員國已于1993年底前就標(biāo)識的“敏感區(qū)域”，原則上要求采用比第二級處理標(biāo)準(zhǔn)更進(jìn)一步的污水處理技術(shù)(第5條Ⅱ)。此外，指令還對水處理后污泥再利用的條件(第14條)和對不經(jīng)由市政污水處理設(shè)施的食品加工業(yè)污水作了規(guī)定(第13條)。在程序上，對污水向自然水體的排放，指令明確規(guī)定需要事先審批(第11條)；為確保環(huán)境不受污水排放的不利影響，必須對處理設(shè)施、受納水體和污泥處理進(jìn)行長期的監(jiān)控(立法說明第8點(diǎn))。對于市政污水處理設(shè)施排放污水的監(jiān)督程序需要依據(jù)附件1 D部分，對指令實施狀況，要求根據(jù)附件1 B部分進(jìn)行檢查評估(第15條)。德國直到1997年才通過《污水條例》轉(zhuǎn)化落實到國內(nèi)法上，比歐盟《市政污水指令》要求晚了4年。這不僅因為要用不同的表述將歐盟法的要求轉(zhuǎn)化到國內(nèi)法上，更因為國內(nèi)處理標(biāo)準(zhǔn)適用歐盟法新理念時涉及的實質(zhì)性問題[22]。至今《市政污水指令》仍然有效適用，并沒有因為《水框架指令》而受到排擠。

　　3. 《飲用水指令》

　　其實飲用水監(jiān)管更多是依食品法相關(guān)原理來展開的，與現(xiàn)代以環(huán)保為理念的水事監(jiān)管并沒有直接關(guān)聯(lián)，但它一方面是傳統(tǒng)水事的核心部分，另一方面現(xiàn)代水環(huán)境保護(hù)的核心利益也即以保護(hù)人類長期用水為首要利益，其中飲用水是關(guān)鍵。從長期歷史來看，現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)只是水治理縱深發(fā)展到達(dá)的一個新高度，傳統(tǒng)水管理領(lǐng)域盡管有所轉(zhuǎn)變，但仍然緊密相關(guān)。歐盟第98/83號《人類用水的質(zhì)量指令》(簡稱《飲用水指令》)修訂了1980年制定的飲用水指令，仍保留原先規(guī)范機(jī)制，但在局部得到加強(qiáng)、部分加以精簡并易于執(zhí)行[23]。在保障適于享用和足夠潔凈的飲用水質(zhì)量上，指令規(guī)定了成員國的義務(wù)(第4條)，對一系列參數(shù)(微生物的、化學(xué)的以及指標(biāo)性參數(shù))規(guī)定十分嚴(yán)格的最低限值(第5條及附件1)，它們大多與健康直接相關(guān)，但也有部分與健康不直接相關(guān)的質(zhì)量要求，特別是對在附件1 C部分，對于氯、色度或氣味的參數(shù)值的規(guī)定。根據(jù)第4條的一般性義務(wù)，成員國必須確保飲用水中不得含有任何會對人類健康造成潛在危害的微生物組織、寄生菌和物質(zhì)(第4條I lit. a)。附件1(尤其是A和B部分)明確了這個基本義務(wù)；另外還規(guī)定，必須在接通到特定位置前一直保持飲用水潔凈，比如到消費(fèi)者家內(nèi)的水籠頭(第6條I a)。指令要求將此轉(zhuǎn)化到成員國國內(nèi)法中，不僅要求國家作為環(huán)境質(zhì)量的保障者，供水方作為生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)呢?zé)任人，而且私人家庭也有義務(wù)對其接入后飲用水管道負(fù)責(zé)(如對于鉛管道的替換)。此外，原則性義務(wù)規(guī)定比具體細(xì)化的規(guī)定包含更多內(nèi)容，因為根據(jù)第5條第3款，只要在成員國主權(quán)事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，出于保護(hù)人身健康的要求，基于原則性規(guī)定可以進(jìn)一步制定附件1中不確定的其他參數(shù)。由此，成員國法律義務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)必須要確保“適于享用”。

　　此外，指令還規(guī)定，當(dāng)相關(guān)的參數(shù)值得不到遵守時，成員國必須盡快采取必要的補(bǔ)救措施以恢復(fù)法定要求的水質(zhì)，且基于健康保護(hù)必要，還需要停止或限制水使用(第8條)，比如在恢復(fù)規(guī)定水質(zhì)之前僅允許作為適用于有限用途的“一般需用水”，而不允許作為飲用水使用。指令容忍在一定范圍內(nèi)參數(shù)值的偏離，但僅當(dāng)這種偏離不會對人類健康造成潛在損害，且所涉及區(qū)域不能以其他可行方式保障飲用水供應(yīng)的情況下(第9條第1款)。德國2001年5月21日頒布《飲用水條例》轉(zhuǎn)化歐盟的《飲用水指令》到國內(nèi)法，它同時也是基于《聯(lián)邦傳染病法》和《食品與原料法》上的授權(quán)。

編輯：劉影