關于飲用水供應和污水處理的法律規范，屬于市政水管理的核心領域，是水管理法的重要組成部分。特別在國際和歐盟層面，以長期保障飲用水供應為核心內容的“涉水人權”成為關注熱點。本文從歐盟法在供水保障和污水處理領域的發展、在德國法層面的法律發展等三個大方向作了細致分析和探討。文章發表于《環境工程技術學報》2017年7月第7卷第4期，作者沃爾夫崗·科克、沈百鑫來自德國亥姆霍茲環境研究中心，王海燕來自中國環境科學研究院環境基準與風險評估國家重點實驗室，王清軍來自華中師范大學法學院。

　　來源：《環境工程技術學報》

　　作者： 沃爾夫崗·科克，王海燕，王清軍，沈百鑫

一、德國水事管理法律框架

　　水事管理是對水資源在數量和質量方面的經營管理，在現代工業社會，其重點是防止水體受到污染和退化。為永久保障人類用水的公共福祉，需要由國家對作為公共物的水，加以統一經營管理。2000年頒布的歐盟第2000/60號《水框架指令》立法理由第1項明確規定：“水不是一般的商品，而是一種必須加以保護、守衛并珍惜的遺產。”早在1957年，德國就通過《水平衡管理法》(簡稱《水法》，在沒有特殊說明下是指2009年新修訂后頒布的《水法》)確立了一種公法上的經營監管秩序，明確規定國家在水事領域上的管理職能，原則上要求水的使用都須經行政許可審批。在法律上，個人不具有對水體使用的權利主張，即使土地所有權人也無權行使，必須統一經行政機關做出審批(豁免許可)。但同時也規定，“微量使用”屬于許可豁免，即所謂的“共同使用”。另外，《水法》第12條規定，國家機關對水體使用許可擁有行政自由裁量權，即只有在顯著失誤的情況才可能撤銷行政決定。

　　已經在《水法》中確定的“公法上的使用規范”，甚至還通過聯邦憲法法院于1981年7月15日的“濕砂石”(Nassauskiesung)案判決作為憲法性規范，明確“因為水資源的預算式(平衡性)經營管理關系到特別重要的公共利益。”另外，《水法》第6條明確規定了對水事經營管理的普遍原則[1-2]，其中明確強調了“保持和改善公共飲用水保障”。此外，在分則規定中，第3章第1節和第2節進一步對供水保障和污水處理的特殊要求作了具體規定。這些規定是保障近期也在德國得到廣泛討論的“涉水人權”(德語：Menschenrecht auf Wasser)[3-5]的重要法律基礎。雖然這種權利的具體范圍可能還有爭議，但核心部分得到了明確保護。根據德國憲法，飲用水保障作為民生保障的組成部分，是社會國家原則的體現，屬于國家供給權能范圍；再通過部門法規定保障這個任務具體實施，由此保障個人的飲用水權；社會救濟體系也保證每個人都有權享用飲用水，即使其收入不足以維持生活。

　　德國《水法》第2章分別從水體經營管理的一般制度到地表水體、沿海水體、海洋水體和地下水，對水體按類型劃分做出特別規定；第3章根據不同的經營管理領域，分別從公共水供應、污水處理、涉水危害物質的處理、水體保護委托人、水事建設、洪水防治、水事規劃和記錄以及改變水體的責任等方面，規定了特殊的經營管理要求。其中公共水供應和污水處理作為民生保障任務和公共任務，是最重要的2個領域。從水事管理的角度，公共水供應和對市政污水處理的監管是傳統水事管理的基本內容，即使在現代水治理向流域和水環境質量導向的轉型中，其仍然是整個體系的重要部分。根據各州法律對地方權限的規定，這個任務通常由地方一級的社區鄉鎮和為此專門設立的公共專業協會承擔，或者在特定條件下也允許委托私營第三方完成。在州法上，如《薩克森州水法》第57條第3款和第63條第4款對此明確加以規定。但不管這2個任務是自己履行還是委托第三方(包括私營方)完成，都處于國家嚴格監管下。

　　關于供水保障和污水處理的具體規范，是整個涉水規范中的主要環節，不僅要根據聯邦和各州法上的規定，還要遵守行業規范，特別是技術性規范，以及地方規章和水協會的規定。此外，不管是水事整體管理，還是局部的供水保障和污水處理，德國都深受歐盟法的影響。

　　二、歐盟法在供水保障和污水處理領域的發展

　　德國水資源經營監管和水體保護，深受歐盟法的影響。最初主要是與水體相關的特定使用、水危害物質監管以及水建設項目有關的部分規則[6]，在2000年頒布《水框架指令》后，尤其從水體保護角度出發，它成為全面的法律框架，因此同樣也是供水保障和污水處理的重要基礎。

　　（一）《水框架指令》(WRRL)

　　《水框架指令》的最大特征是以環境質量為導向[7]，對地表水體(包括過渡水體和沿海水體)以及地下水必須依流域單元加以經營管理，以保持或按期達到實現良好水體狀況的目標。《水框架指令》就地表水和沿海水體，要求了化學狀況和生態狀況；對于地下水體，要求化學狀況和水量狀況。對于什么是良好的水體狀況，在《水框架指令》附件5中有部分規定，同時也通過其他子指令，如在《在水政策領域的環境質量標準指令》或者《地下水指令》中，進一步予以明確。在嚴格的前提條件下，也允許目標延期實現，或確定較低可實現目標，甚至例外性目標。

　　《水框架指令》不只圍繞實現所確立的質量目標，還規定了與經營管理目標不直接相關的義務，如需要考慮水服務的費用全涵蓋原則，包括第9條環境和資源相關的費用[8]，以及第10條中適用所謂的組合方法(也稱“綜合控制方法”)的義務，即需要同時適用歐盟其他法律關于排放標準的規定，而不論這種排放標準對實現良好狀況是否必需。如《市政污水指令》規定了市政污水的收集與處理義務，不論自然水體的現狀如何，都必須遵守其排放標準。

　　基于環境質量導向型的水管理理念，成員國需要將水體劃分成各流域單元，基于河流集水區域單元層面，予以經營管理；在同流域內，所有的經營管理、保護及改善措施，都需在空間和專業事務上予以協調[9]，并且在流域的管理規劃和措施計劃中予以說明和確定 [10-11]。此外，對每個流域單元中需要為保障長久飲用水供應所必要的水體，各成員國都必須要調查清楚。措施計劃在內容上也必須要滿足特定要求，包括基本措施和補充性措施，必須要制訂能實現和確保飲用水要求的措施，以及對可能導致污染的點源排放必須規定許可審批。這些措施都要求成員國通過立法進行規定，而不僅僅通過規劃，只通過制定規劃實施歐盟法是遠遠不夠的[9]。指令第14條還對公眾參與作了規定，明確要求成員國，在制定目標和措施規劃中，應促進公眾參與，促進利益相關方積極參與經營管理規劃的制定、考核和更新。通過歐盟水法的明確規定，在制定經營管理規劃和措施計劃中，就有機會較早考慮到，由供水保障和污水處理協會為代表的城鎮生活用水利益[12]。

編輯：劉影