編者按：水價調整升溫，水質問題接二連三，引起社會廣泛關注。清華大學水業政策研究中心主任傅濤博士應中國水網的邀請，撰寫二十篇文章，以專業的底蘊，從公眾的角度展示一下城市供水水價有關的困難與問題，本篇為第二十篇。

之二十：水價需要你的參與和理解

如何建立科學合理的水價管理體系，是一項系統工作。這里列舉了幾點需要公眾知情、參與和理解的幾個方面。

1、供水價格不僅是企業與公眾的博弈，而是包括政府的三方平衡

城市供水的公用事業性質決定其主要相關方為政府、供水企業、公眾三方，由于其區域性特性，地方政府負擔起其相應的投資、弱勢群體保障和服務質量監管責任，政府的作用在城市供水成本以及水價控制中起著舉足輕重的作用。城市政府在實施政企分開，徹底轉變為市場監管者之前，供水企業與政府之間是隸屬的行業管理關系，政府與水業設施的規劃、投資，甚至供水企業運營管理的諸多方面都有密不可分的關系。

因此，在城市供水定價中，不是公眾與企業的兩方博弈，而是政府、供水企業、公眾的三方利益平衡。需要充分考慮地方城市政府長期行業管理所產生的遺留問題，不宜將前期成本中地方政府的責任簡化甚至忽略，既不能簡單將全部成本進入水價，由公眾負擔，也不能簡單地全部推給定價成本之外由經營企業來通過經營消化。應當將前期不合理的建設經營責任，建立在政府、供水企業和公眾三方協同體系之上，合理確定定價成本，避免形成目前城市水價提價過程中企業與公眾的簡單對立關系。

即便不考慮政府在前期建設中的責任，對于城市供水這樣的市政公用設施而言，是公共服務的重要內容，政府以財政投資的形式，承擔一定經濟性責任也是體現“以人為本”的理所應當。

2、要允許高效率的優秀企業有較好的收益

城市供水行業長期存在效率低下、水價偏低、服務水平低下的現象，引入市場機制的主要目的之一就是要促進服務和效率提高。成本監審是最主要的監管手段之一，因此，監審辦法中應激勵高效的方向和原則，達到防止虛高成本與提高企業效率的雙重目標。

首先可考慮將核心控制指標，如產銷差率、自用水率、職工薪酬等指標，設定上下限，超出上限依據上限，低于下限，取用下限，通過各種手段使得管理和技術水平先進的企業獲得較高的效率收益，促進行業效率提高。另外，對超前建設、漏損率比率等指標考慮歷史因素，并一定時間段（如3年）保持不提高，鼓勵企業提高效率，收益主要歸企業，在期限之后，以數據為基礎，重新確定新的指標，鼓勵企業增強成本約束機制，提高管理績效。

對于服務水平和成本控制顯著由于行業平均水平的優秀專業公司要允許有合理的收益，鼓勵實施規模化、專業化服務的擴張，提高行業整體水平。不能統一用“保本微利”衡量所有服務公司，微利應該是一個行業平均的概念，而不是所有個案的高限，否則打擊企業提高服務、控制成本的動力，行業一定會陷入低質低價的惡性循環。

3、成本與服務的監管同步考慮

鑒于我國資金缺乏和效率低下的產業現狀，建設部門正全面推進特許經營制度體系，引入投資者和經營者解決水業基礎設施服務效率和投資問題，政府部門選擇社會企業經營最有效的監管手段是市場準入監管、經濟監管和服務質量監管。市場準入在準入前最為有效，而在經營過程中為了保障經營后服務的連續性則要兼顧服務。因此完善市場監管體系的核心環節是經濟監管和服務質量監管，而服務質量監管往往缺乏必要的約束性手段，需要依托經濟監管協同進行。經濟監管的核心是價格監管，而在中國“成本加成”的價格體系之下，價格監管的基礎是成本監審。

因此，成本監審必須與行業主管部門的服務監管和特許經營監管密切結合，規避兩者脫節造成的服務水平降低。

4、通過公開化獲得公眾的理解和認同

在過去的幾十年中，城市供水一直是作為社會福利提供的，社會公眾已習慣于低價供水。1998年的價格管理辦法雖然改變了供水服務的性質，由于長期的習慣，公眾始終難以接受供水服務的商品性和收益性，已經客觀造成“低質低價低效”的惡性循環。由于供水屬于不可或缺的基礎性服務，關系公眾健康，成本監審需要充分考慮行業企業的現狀，兼顧行業特點，推行漸進性變革。

為了維持城市供水的長期和健康發展，在綜合考慮公眾承受能力和對于低收入家庭進行實質性水價減免的前提下，將水價調整到覆蓋全運營成本的水平和合理收益的水平。應以水質為核心，對公眾進行科學而理性的引導，不簡單迎合不了解行業情況的公眾抱怨情緒，盡快終止行業低價低效的惡性循環。

需要政府主導建立第三方中立機構，獨立于供水公司之外，監測城市水質狀況，同時通過向公眾公開結果。

同時應該按季度定期公開供水公司的財務基本狀況和服務質量，加強公眾監督，加深公眾對供水問題的認識和理解。讓水價聽證制度建立在公眾充分知情的基礎之上。希望公眾從自身的健康和權益出發參與到促進供水服務公開化的工作中來。

5、認可現狀，關注未來的原則

供水服務因為其特殊性不可中斷。價格管理和成本監審應采用認可現狀的原則，重點放在對后期的約束和引導，公眾也需要對服務改善的過程有時間上的寬容。通過約束對行業產生關鍵性影響的指標，如產銷差、超前建設、財務成本等，引導和促使城市政府與供水企業秉著更為科學合理的方式開展城市供水設施的建設和服務。遵循權責發生制、合法性、相關性、分類核算的原則，分析其中存在的不合理方面，逐步改變不合理成分。

認可現狀的原則可以應用于超前建設的控制、產銷差的控制、人員成本的控制等關鍵環節。如資產領域，由于供水資產具有專有性，且沉淀性強，在確定定價成本的時候，需要對已經發生的成本給予承認，在尊重現實情況的基礎上，對以后發生各項成本費用采用新的約束標準，使設施利用率逐步回歸合理水平。

6、引導基礎數據的真實收集和健全，逐漸獲得平均成本

數據真實性和完整性問題是困擾城市供水行業發展的關鍵因素之一，而行業數據是成本監審中確定成本合理性的基礎。從投資規劃預測到設立行業平均績效標桿水準等影響行業總體良性發展的決定性決策，很大程度都受制于基礎數據的真實收集和健全。中國城市供水行業由于其源于傳統國有壟斷的產業性質，歷史數據信息的收集整理缺乏，真實性難以保證。

建議將完善行業數據收集和統計作為成本監審的前提條件，通過成本監審辦法的約束與引導，應逐步為數據的科學性奠定基礎，通過3-5年不斷的修正和改進，建立真實性較強的行業服務和運營的數據庫，從而逐步得到行業合理而科學的平均成本值。同時以每年出臺不同深度的導則形式使監審逐漸回歸科學合理。

編輯：全新麗