——根據(jù)在2007城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇上的發(fā)言整理
傅 濤

　　本文根據(jù)作者主持供水改革模式案例討論單元時(shí)的總結(jié)發(fā)言內(nèi)容整理而成。供水改革模式案例討論是2007城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇中的核心單元之一。

一、如何實(shí)現(xiàn)城市供水協(xié)議的各方協(xié)同？

　　在建設(shè)和諧社會(huì)的旗幟之下，中國(guó)供水改革的項(xiàng)目都開始關(guān)注協(xié)同問題。由原來的合同兩方滿意，上升為政府和合同兩方的三方滿意，進(jìn)一步擴(kuò)展加上員工成為四方滿意，有些公司已經(jīng)提出多方滿意。
　　多方滿意的具體表現(xiàn)是不以一方的利益為核心，而追求各方利益的均衡，這是水業(yè)改革的進(jìn)步，也是經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的必然。我曾經(jīng)負(fù)責(zé)給亞洲第一供水系統(tǒng)改革項(xiàng)目——澳門自來水公司項(xiàng)目做過執(zhí)行20年后的系統(tǒng)評(píng)估，深刻體會(huì)到多方滿意是完成一個(gè)長(zhǎng)達(dá)25年的特許經(jīng)營(yíng)合約的必要條件。
　　但是，在我國(guó)城市的實(shí)際執(zhí)行過程中，多方滿意說來容易做來難，存在一些難點(diǎn)和誤區(qū)。
　　首先，政府的行政強(qiáng)權(quán)客觀存在，協(xié)同停留在形式。政府絕對(duì)滿意成為項(xiàng)目成功的必要條件，在大部分項(xiàng)目中，各方的滿意程度有很大的不同，政府一般是90%以上，投資人居其次，再次為經(jīng)營(yíng)者和員工，公眾考慮極少。目前的協(xié)同不是采取各方都達(dá)到60-70%相對(duì)滿意的均衡協(xié)同，而是側(cè)重政府和投資人的所謂“協(xié)同”。這將為項(xiàng)目能否最終完成留下嚴(yán)重隱患。
　　其次，政府的公眾角色缺位。在目前供水產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目中，城市政府的意愿70%是資產(chǎn)部門的意愿，20%是行業(yè)部門的意愿，而政府本來應(yīng)該重點(diǎn)代表的公眾意愿一般不足10%的權(quán)重。目前意義上的所謂政府滿意，并不能代表以后政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，因?yàn)橹袊?guó)民主體制的逐步完善，資產(chǎn)利益必然逐漸弱化，甚至退出政府意愿，而公眾利益最終成為城市政府的主要意愿。因此，從城市供水長(zhǎng)達(dá)幾十年的項(xiàng)目合作上看，合同簽訂初期的政府滿意可能難以持久。
　　澳門自來水改革之所以能夠在基本圓滿完成的背景下得到肯定，根本點(diǎn)在于澳門政府在1985年設(shè)定協(xié)議的時(shí)候，政府沒有代表資本利益，澳門政府選擇將已有自來水資產(chǎn)無償移交企業(yè)，以換取企業(yè)的低水價(jià)和高服務(wù)。這是一個(gè)成熟政府的表現(xiàn)。英國(guó)政府在1989年水務(wù)改革時(shí)，同樣是將200億英鎊的水業(yè)資產(chǎn)折價(jià)幾十億英鎊，轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，換取低水價(jià)和高服務(wù)，但是同時(shí)建立了資產(chǎn)的監(jiān)管體系。
　　目前公眾意愿在政府關(guān)注中的缺位，是改革進(jìn)程中的一個(gè)階段性的普遍問題。本人認(rèn)為一個(gè)過度看重資金的政府沒有資格代表政府與企業(yè)簽訂長(zhǎng)期合約，因?yàn)樗荒艽碚奈磥怼Ｊ聦?shí)上，任何一個(gè)協(xié)議簽的時(shí)候都是“協(xié)同”的，要不然大家不會(huì)簽字，關(guān)鍵是有一些重要的利益關(guān)聯(lián)者可能沒在里面，沒有發(fā)言權(quán)。所以這個(gè)所謂的“協(xié)同”只是強(qiáng)者的協(xié)同，誰(shuí)在里面權(quán)重大，誰(shuí)的話語(yǔ)權(quán)就大。供水合約剛簽的時(shí)候是協(xié)同的，但是這個(gè)項(xiàng)目要二、三十年，走下去的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)原來協(xié)同中沒有體現(xiàn)的力量在壯大，最顯著的就是老百姓的力量在壯大。
　　所以我一直懷疑我們現(xiàn)在許多供水項(xiàng)目能否像澳門自來水項(xiàng)目一樣走完，能夠獲得善終。政府角色的失位，會(huì)為長(zhǎng)期合約埋下將來違約的隱患。

二、城市水業(yè)是建設(shè)業(yè)還是環(huán)境服務(wù)業(yè)？

　　兩年以來，我多次強(qiáng)調(diào)一個(gè)概念，就是城市水業(yè)是服務(wù)業(yè)，而不是建設(shè)業(yè)。
　　城市水業(yè)是環(huán)境服務(wù)業(yè)的核心內(nèi)容，企業(yè)服務(wù)需要以資產(chǎn)為基礎(chǔ)，但是對(duì)待資產(chǎn)可以是擁有產(chǎn)權(quán)，也可以不擁有產(chǎn)權(quán)。好比酒店管理公司，可以不擁有酒店的產(chǎn)權(quán)，它以管理和品牌為紐帶，甚至可以管理上百個(gè)酒店，沒有人知道這個(gè)酒店的產(chǎn)權(quán)是誰(shuí)的，但是卻清楚地知道這個(gè)酒店掛的是什么管理公司的牌子。物業(yè)管理公司同樣是這種概念，物業(yè)公司提供物業(yè)服務(wù)也不一定擁有物業(yè)的產(chǎn)權(quán)。
　　水業(yè)是服務(wù)業(yè)，自來水公司是做服務(wù)的，資產(chǎn)是提供服務(wù)的工具和手段，資產(chǎn)可以租來，也可以買來，理論上講都可以。如果能夠清晰地將城市水業(yè)定義為服務(wù)業(yè)，就非常好理解為什么特許經(jīng)營(yíng)需要將產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，因?yàn)橹挥蟹蛛x才能在經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)引入準(zhǔn)入和退出機(jī)制，才能將政府的關(guān)注點(diǎn)由資產(chǎn)引向效率和服務(wù)。
　　當(dāng)然服務(wù)公司也可以擁有產(chǎn)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)和產(chǎn)權(quán)不分離，好比酒店公司自己建一個(gè)酒店業(yè)，但是本質(zhì)仍然是服務(wù)業(yè)。只是對(duì)于城市水業(yè)這種自然壟斷行業(yè)而言，政府監(jiān)管的重點(diǎn)發(fā)生了變化。如果服務(wù)企業(yè)擁有了產(chǎn)權(quán)，政府無法實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)入和退出監(jiān)管，就必須建立以經(jīng)濟(jì)濟(jì)監(jiān)管為核心的過程監(jiān)管來控制成本和服務(wù)，下面再作論述。
　　城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的混淆，與中國(guó)的管理體系密切相關(guān)。城市水業(yè)一直是建設(shè)部實(shí)施行行業(yè)管理的重要領(lǐng)域之一，傳統(tǒng)模式之下，城市水業(yè)由政府投資、政府經(jīng)營(yíng)，沒有服務(wù)意識(shí)，對(duì)老百姓而言，供水是一種福利，公眾沒有資格談及水質(zhì)和服務(wù)。因此產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)在于建設(shè)環(huán)節(jié)，一說起產(chǎn)業(yè)規(guī)模就是有多少投資額、多少工程，將它放在建設(shè)部進(jìn)行行業(yè)管理也順其自然。這種產(chǎn)業(yè)定性也與中國(guó)迅速發(fā)展的城市化建設(shè)速度相關(guān)。
　　城市水業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變以后，投資環(huán)節(jié)，尤其是服務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)入市場(chǎng)，產(chǎn)業(yè)的主業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)規(guī)模的核心不應(yīng)該再是多少投資、需要多少設(shè)備等等，因?yàn)樵龠^20年可能中國(guó)沒有什么太多的新增工程投資了，但是產(chǎn)業(yè)規(guī)模仍然存在，甚至更大，那就是這個(gè)產(chǎn)業(yè)要為近十億人提供常年自來水和污水處理服務(wù)。因此，城市水業(yè)作為服務(wù)業(yè)是永續(xù)的，而作為工程建設(shè)業(yè)是短期的。

三、自來水經(jīng)營(yíng)公司是否需要一個(gè)明確的經(jīng)營(yíng)期限？

　　是將原來的自來水公司股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，還是成立一個(gè)新的自來水公司接管原來的自來水業(yè)務(wù)，好像結(jié)果相似，但實(shí)際上有著本質(zhì)的區(qū)別。
　　如果原來的自來水公司股權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，引入的是資本，投資者通過獲得自來水公司股權(quán)的形式，自然獲得了自來水的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種形式的經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體仍然是原來的自來水公司，變化的只是自來水公司的股權(quán)，我們稱為專營(yíng)公司。因此，原來的自來水公司繼續(xù)，并且永續(xù)經(jīng)營(yíng)，一般不存在明確的經(jīng)營(yíng)期限，也就沒有特許經(jīng)營(yíng)所期望的準(zhǔn)入和退出問題。
　　如果成立一個(gè)新的自來水公司接管原來的自來水業(yè)務(wù)，這個(gè)公司就是一個(gè)有期限的項(xiàng)目公司。實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入，到期以后這個(gè)公司也需要終止。下一個(gè)經(jīng)營(yíng)期的新的項(xiàng)目公司則需要重新注冊(cè)。這種形式屬于特許經(jīng)營(yíng)，核心是準(zhǔn)入和退出機(jī)制的設(shè)計(jì)。
　　澳門自來水公司是一個(gè)典型的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司，新的公司由投資人注入新的現(xiàn)金，公司存續(xù)期與特許經(jīng)營(yíng)期限相對(duì)應(yīng)。新成立的公司是一個(gè)低于原來資產(chǎn)總值的公司，政府把資產(chǎn)移交給這個(gè)公司，但是公司并不能隨意處置這些資產(chǎn)，合約到期以后還要還回來。資產(chǎn)處置方面，新的公司注冊(cè)資金可以很小，需要滿足流轉(zhuǎn)資金的需要和當(dāng)年的投資需求。在特許經(jīng)營(yíng)體系中，政府選擇的不是最有錢的大公司，特許經(jīng)營(yíng)要求的是有服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、有品牌的公司進(jìn)行專業(yè)經(jīng)營(yíng)，而不是將重心放在資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓上。

四、如何控制成本和制定價(jià)格？

　　如何制定自來水服務(wù)的價(jià)格是政府供水監(jiān)管的難點(diǎn)。
　　特許經(jīng)營(yíng)體系中，決定服務(wù)價(jià)格最核心的環(huán)節(jié)是準(zhǔn)入和退出環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)。在澳門自來水的具體案例中，我們看到，政府為澳門自來水公司設(shè)置了一個(gè)25年的經(jīng)營(yíng)合同。我們?cè)谠u(píng)估中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營(yíng)者為了獲得下一個(gè)服務(wù)合同，不僅明顯提高了服務(wù)水平，甚至主動(dòng)提出降價(jià)，體現(xiàn)一個(gè)非常好的特許經(jīng)營(yíng)的理念。事實(shí)上澳門政府就一個(gè)人對(duì)自來水實(shí)施監(jiān)管，但是準(zhǔn)入和退出形成了一種無形的壓力，逼迫經(jīng)營(yíng)公司自覺提高積極性，因?yàn)轳R上就要到合同期限了，合同執(zhí)行得滿意，就會(huì)延續(xù)下去。這是特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的本質(zhì)。
　　還有一個(gè)經(jīng)常被中國(guó)水業(yè)監(jiān)管曲解的因素，中國(guó)的供水價(jià)格管理辦法里規(guī)定了資產(chǎn)收益率的概念，而且規(guī)定為8-12%。但是，由于特許經(jīng)營(yíng)管理者絕大多數(shù)不擁有水業(yè)資產(chǎn)，因此在特許經(jīng)營(yíng)體系中，企業(yè)收益率無法以資產(chǎn)為基礎(chǔ)。因此，在所有實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)體系的國(guó)家中，幾乎沒有資產(chǎn)收益率的概念，特許經(jīng)營(yíng)核心是通過市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出和競(jìng)爭(zhēng)來確定成本。同時(shí)，依據(jù)服務(wù)收入總量為基礎(chǔ)來確定利潤(rùn)率，這也體現(xiàn)了服務(wù)業(yè)的本性。
　　中國(guó)的水業(yè)改革一方面推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)，一方面與要求按照成本和資產(chǎn)收益率確定價(jià)格，誘使經(jīng)營(yíng)者將關(guān)注點(diǎn)移向了資本，妨礙了特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施。如果是投資人通過收購(gòu)產(chǎn)權(quán)獲得自來水公司的專營(yíng)公司，由于無法設(shè)置準(zhǔn)入和退出環(huán)節(jié)，理論上將那就不是執(zhí)行特許經(jīng)營(yíng)，政府就需要建立過程績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)成本和價(jià)格進(jìn)行控制。
　　在這個(gè)體系中同樣存在嚴(yán)重的誤區(qū)。針對(duì)單一專營(yíng)企業(yè)的成本管理無論多么嚴(yán)格，經(jīng)營(yíng)企業(yè)仍然會(huì)有充分的理由說明其成本和收益是合理的，因此，選擇簡(jiǎn)單細(xì)化供水成本監(jiān)審辦法，來管理供水成本的思路是難以行得通的。事實(shí)上，對(duì)于沒有準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的專營(yíng)企業(yè)，必須輔以績(jī)效管理工具平臺(tái)，也就是說必須依據(jù)績(jī)效管理工具獲得行業(yè)平均成本和收益，而不是依據(jù)被監(jiān)管企業(yè)的單個(gè)成本，來確定被監(jiān)管的專營(yíng)企業(yè)的價(jià)格。
　　總之，專營(yíng)企業(yè)是買了產(chǎn)權(quán)獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒有期限的限制，已經(jīng)省略了準(zhǔn)入監(jiān)管，過程的監(jiān)管就必不可少；而特許經(jīng)營(yíng)因?yàn)榱己玫臏?zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)，可以簡(jiǎn)化過程監(jiān)管，降低監(jiān)管成本。
無論是專營(yíng)還是特許經(jīng)營(yíng)，既然是自來水是服務(wù)業(yè)，那么政府的監(jiān)管重點(diǎn)之一就是如何保障服務(wù)，針對(duì)成本和價(jià)格的監(jiān)管方式可能會(huì)有不同，但是不能將監(jiān)管簡(jiǎn)化為單獨(dú)強(qiáng)調(diào)成本和價(jià)格。

五、不能盲目進(jìn)入項(xiàng)目改革

　　改革是城市水業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，提高效率、增進(jìn)服務(wù)是改革的目標(biāo)。但是城市水業(yè)的改革是一個(gè)系統(tǒng)的重建，是一個(gè)關(guān)聯(lián)廣泛的系統(tǒng)工程，絕不能低估了改革的難度。
　　自來水公司改革需要先進(jìn)性整體的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，方向性選擇的前期工作非常重要，不要盲目選擇一種模式，直接進(jìn)入招標(biāo)程序，急著轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)。在我們國(guó)家總體缺乏改革指導(dǎo)的、政策體系矛盾重重的背景下，充分的調(diào)研和學(xué)習(xí)是十分必要的，不能圖快。有些思考和認(rèn)識(shí)需要自己來體會(huì)和學(xué)習(xí)，是中介服務(wù)機(jī)構(gòu)不能代替的。
　　實(shí)際每個(gè)地方的改革模式都可能不一樣，特許經(jīng)營(yíng)和專營(yíng)有不同的適用性。每種模式的背后都需要一個(gè)系統(tǒng)來支撐，包括企業(yè)、員工、價(jià)格、投資人的響應(yīng)、政府監(jiān)管的能力、公共參與等，它們相互作用，是一個(gè)整體，想不清楚的時(shí)候不如先不動(dòng)。雖然不動(dòng)，但是不能停止思考和調(diào)研，不然造成被動(dòng)啟動(dòng)，則更加不好。
(中國(guó)水網(wǎng))

編輯：全新麗