現場發言視頻實錄

PPP逐漸成為環境產業的關鍵詞。在12月7日舉辦的“2016（第十屆）固廢戰略論壇”上，國家發改委投資司副司長韓志峰向與會人員分享了市政基礎領域PPP發展的若干重點問題及幾點建議。

本文根據韓志峰發言內容整理，未經本人審閱。

各位領導，各位朋友，大家上午好！非常高興參加E20固廢論壇，借這個機會，分享一下市政基礎領域PPP發展及若干重點問題，談一點個人淺薄的觀點和看法，不當之處，希望大家批評指正。從四個方面來講，第一，市政基礎設施領域是推行PPP的排頭兵和主戰場。第二，市政基礎領域推行PPP的前景可期，第三，對推進市政基礎設施領域PPP的幾點建議，第四，講一下社會資本參與PPP項目要堅持“四心”原則。

一、市政基礎設施領域是推行PPP的排頭兵和主戰場

為什么叫排頭兵呢？大家都知道在市政基礎設施領域我們國家推行PPP的時間是比較長的。PPP這兩年很熱，但其實PPP在上個世紀80年代PPP就進入了中國，最先是在交通和能源領域，隨后很快進入到市政基礎設施領域。在2004年，原建設部出臺了《市政公共事業特許經營管理辦法》，明確鼓勵非公有資本進入市政公用事業的建設、運營和管理。在建設部相關文件及政策的推動下，市政工程特許經營取得重大進展，建設部主導制定5個市政行業的特許經營協議范本，大量特許經營BOT項目在市政建設領域得以應用。所以說，市政基礎設施領域開展PPP的時間比較長。

至于說主戰場，是因為市政基礎領域PPP項目的量比較多。去年5月份，國家發展改革委就建立了首個國家部委層面的PPP項目庫，到目前為止，已先后發布了三批PPP項目，總的項目數量3764個，總投資大約6.4萬億元。我們做了一張表（如下圖），大家可以看出來，其中的市政基礎設施領域的項目有1644個，遙遙領先于其他領域。

我們今年8月份對發布的前兩批PPP項目的簽約情況進行了摸底，到今年7月份，發改委推介的前兩批PPP項目總簽約率為35.1%，已簽約項目投資規模超萬億元，其中第一批項目簽約率達57.8%。簽約項目主要集中在市政設施、交通設施等基礎設施領域和學校、醫院、體育等公共服務領域，其中，污水、垃圾處理項目個數占比為27.9%；供水、供熱、燃氣等項目占20.5%；鐵路、公路、港口等項目占15.8%；學校、醫院、體育等項目占12%。這些項目大多都有較為穩定的收益。

從投資規模看，1億元以下的項目118個，占簽約項目的比例為19.1%；1－10億元項目332個，占53.6%；10－50億元項目112個，占18.1%；50億元及以上項目57個，占9.2%。規模在1-10億元之間的簽約項目最多，其次是1億元以下的項目，10億元以下的PPP項目落地率較高。

二、市政基礎設施領域推行PPP的前景可期

改革開放以來，到2014年初，我國大概實施了三千多個特許經營項目，這些項目大部分都集中在高速公路、軌道交通、污水垃圾處理等市政基礎設施領域，有豐富的經驗可供總結，為新的時期推進市政基礎設施領域PPP項目提供了很好的借鑒。

反觀大批特許經營項目的成熟落地，同時對照現在，我們能發現推行新型城鎮化建設這個過程遠遠沒有完成。這個過程肯定要帶來大量的市政基礎設施項目，引進PPP有利于提高建設效率；有建設需求，隨之而來也會有資金需求，推進PPP模式，有助于緩解政府的資金壓力；項目數量多，會增加一定的建設運營風險，推行PPP模式，由社會資本方來風險建設運營風險，有助于市政基礎設施項目的推進。這三點綜合來看，從量的方面來講，我們要推進新型城鎮化，要實現大量的農村人口向城鎮人口的轉移，與之相伴的肯定要有大量的市政基礎設施領域PPP項目的需求。

從質的方面來講，也能看到是在基礎設施領域推行PPP的前景。從十三五開始，我們倡導創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，從推行供給側結構性改革的角度來講，需要補短板。其中市政基礎設施非常重要，比如今年南方一些地區發生城市內澇，就反映了我們在城市排水建設方面還存在很多短板。同時，也產生了一些新的市政基礎設施形態，比如這幾年大量推進的海綿城市，地下綜合管廊，黑臭水體治理等。

請點擊此處輸入圖片描述

此外，市政基礎設施領域項目因其本身的特點，更適合采用PPP模式。根據對國家發展改革委項目庫已經簽約項目分析，我們認為，比較適合推行PPP的項目大概有三個特點，第一，規模適中。總體來講，單個項目投資規模在10億元以下的更適合采用PPP模式。第二，有穩定的回報。項目本身是否具有穩定的收益，對PPP模式至關重要。我們大部分的市政基礎設施項目都有這樣的特征。第三，是前期條件成熟，最好是已完成立項決策程序，項目邊界清晰，這樣有利于我們更好的去選擇社會資本方。可以看出，我們大部分市政基礎設施項目是符合這三個特點的。并且，這幾年隨著PPP推進，以往一些政府付費的、很少采用PPP模式的市政基礎設施項目，現在也開始采用PPP模式，這也可以看做一個契機。

三、對推進市政基礎設施領域PPP的幾點建議

結合我自己的工作，對推進市政基礎設施領域PPP談幾點個人的體會。

第一點，我們要認真總結以往的成功經驗和失敗案例。因為這個領域推行PPP時間比較長，項目數量比較多，有成功的，也有失敗的。有時候一個項目失敗了，它的影響會很大，甚至會影響到這個行業中PPP模式的發展。失敗的項目經驗，既是我們的教訓，也是我們的財富。在新的時期，我們在市政基礎設施領域推行PPP，一定要認真總結以往的經驗和教訓。1995年，原國家計委，也就是發改委的前身，曾經組織了五個重點BOT項目的總結交流。目前，我們也準備組織有關咨詢機構對兩個運營比較成功的項目進行后評估，一個是廣西來賓B電廠，另一個是成都第六水廠。

第二點，要合理運用價格和收費機制，適當延長特許經營年限，構建合理投資回報。不光是市政基礎設施領域，對所有推行PPP項目都是適用的。但是具體到市政基礎設施領域，我覺得這里面可做的文章還非常多。我們很多市政基礎設施具體領域的價格及時調整的機制還沒有建立，甚至一些收費機制還沒有建立，這方面需要做的事情還非常多的。

第三點，要加以創新和突破。創新有四個方面，一是加強技術創新，降低成本，提高安全性。目前大部分市政基礎設施項目回報率是比較低的，如果我們用技術創新來降低成本，就在PPP競爭中領先了一步。二是要加強管理創新。現在很多項目是分散經營的，如果我們能把這些小而分散的基礎設施項目打包運行，提高集約化管理水平，無論是對經營者來講還是對項目本身來講，都非常有益處。今年10月份，我們和住建部聯合發布了一個通知，準備在全國每個省市選擇一個中小城市，開展重大市政工程的PPP創新工作。這個創新的內容之一就是希望能夠通過提高行業的集中度，來提高項目盈利能力，推進行業的發展。三是商業模式的創新。我們的市政基礎設施項目大部分就是做在城市里面，由于它地理位置相對獨特性，商業模式創新的可能性就更大，應該多做文章。四是要拓寬投融資方式。現在市場上資金量比較大，但我們缺適合PPP項目的、成本比較低的、期限比較長的資金。在這方面，國家發展改革委發揮了自身的優勢，目前我們投資司正會同財經司，在研究設立PPP專項企業債券，現在已經設立了幾個專項企業債券。我們想開發出適合PPP項目特點的企業債券，來更好的降低PPP項目的融資成本。

第四點，構建多元化的退出機制，盤活存量。PPP項目現在經營期限一般在十年以上，今后可能有三四十年期限的PPP項目出現。在這么長的時間當中，要求社會資本方始終如一的堅守這個行業，經營方向不發生調整，也是很困難的。PPP項目的資產流動性越強，它就越能吸引更多的社會資本來投入。如何來提高PPP項目的資產流動性，是推進PPP模式發展非常重要的一個內容。我覺得應該把PPP項目與資本市場的深化和發展相結合，依托各類的產權、股權交易市場，通過股權轉讓，資產證券化等方式，來豐富PPP項目的投資退出渠道，提高對PPP項目未來收益的變現能力。前不久，上海產權交易所找過我們，想和我們合作，研究能不能依托上海產權交易中心，來探討怎么樣加強PPP項目的產權交易。

第五點，要建立聯審機制。PPP項目的推行涉及到很多部門，立項涉及到投資部門，定價、收費標準涉及到物價部門，政府補貼涉及到財政部門，還有行業部門、土地、規劃等。簡政放權，簡化程序，提高效率，是這一屆政府一個明確的要求，在推進PPP當中，這一點應也應該堅決貫徹，應該按照黨中央國務院關于深化投融資體制改革意見的要求，在PPP模式當中建立聯審機制，發揮部門合力，切實提高項目的審核效率，加快推動PPP項目落地。

第六點，在選擇社會資本的時候應該更多地采用招投標方式。為什么這么說呢？前不久國務院研究室發布了一個研究報告，是他們去英國、法國調研之后發布的。報告提出，英國的PPP為什么成功？其中有一條，在PPP模式下，公共產品供給效率和質量的提高，是通過競爭實現的。競爭越充分，社會資本的選擇才會越合理，最終產品效率的提高才有保證。現在的PPP項目在選擇社會資本方的時候，模式不一致。在這點上要從兩個角度去考慮，一個是從事情的本質，哪個更有利于我們真正實現PPP的目的？第二，要依照法律法規，在目前招標投標法、政府采購法等法律對PPP項目社會資本方的選擇沒有作出調整之前，我們還是應該遵守現行的法律法規。

四、社會資本參與要堅持“四心”原則

今年11月18號，我們和工商聯經濟部組織了專門民營企業的PPP推介會，在會上我們提出了這“四心”。

第一點，是堅定信心。

要對我們黨和國家發展民營經濟的大政方針有信心。習近平在今年兩會上提出，公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。11月27日中共中央國務院印發《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，對完善產權保護制度、推進產權保護法治化有關工作進行了全面部署。通過今年以來這一系列講話及文件，都可以看出來黨和國家支持民營企業，發展民營經濟，這個方針是一直沒有改變。

要對我們國家的經濟發展前景有信心。雖然我們現在經濟增速在下降，但總的趨勢是好的。特別是今年8月份以來，一直到現在，在我們國家沒有出臺大的刺激政策的情況下，經濟運行出現了回暖企穩的局面，從8月份很多指標都表明，無論是PPI、PMI還是鐵路的貨運周轉量，包括鋼鐵、煤炭的價格等等一系列的指標，包括民間投資的增速，都展現了我們現在中國經濟可能真的有人說是L型的，目前已到了L的底部了，新的增長動力正在加快形成并不斷積蓄力量，經濟發展前景廣闊。

要對參與PPP有信心。大家說現在PPP都是國有企業在玩，這個話也對也不對。根據有關機構的統計，從14年以來，大約簽PPP項目的是有一千多個，在一千多個PPP項目當中，項目個數來講，55%的項目是由民營企業作為牽頭企業中標的，國有企業中標的只占45%，所以從項目個數上來講，民營企業參與PPP項目參與不了，這個說法是不成立的。但是從結構上來看，從投資規模上來看，民營企業參與的主要是一些投資規模比較小的項目，大的項目，特別是軌道交通、高速公路等，主要是國企央企拿到的。從基礎設施領域，民間投資的增速來看，1-10月份，基礎設施領域民間投資增速是4.9%，比1-9月份提高了一個百分點，比同期整體的民間投資增速高了兩個百分點。參與PPP項目的民營企業也快速增加，PPP領域出現了龍元建設、碧水源、東方園林、華夏幸福等一批典型民營企業代表。同時，證券市場上首次出現了PPP概念股，股價不斷上漲，這說明市場對民營企業參與PPP的前景開始認可。

第二點，充滿誠心。我們做PPP項目，不僅是為了賺錢，更是一種事業。PPP項目運營周期較長、投資回報率相對較低，但卻是利國利民的事業。做制造業、房地產投資，自負盈虧、自擔風險。做PPP，核心是要更好地提供公共產品和公共服務，同時，政府又提供了很多保障措施，因此民營企業參與PPP項目，不能只想著賺快錢、賺熱錢，要踏踏實實做好建設、管理、運營等每一個階段工作，切實提高公共產品和服務的供給效率，誠心誠意為社會公眾謀利益。

第三點要保持專心。PPP模式不僅僅是解決政府投入資金不足問題，更重要的是充分發揮社會資本在建設、運營等方面的專長，各得其所、各盡所長，共同推動項目更好實施。打鐵先要自身硬，民營企業要更好地參與PPP項目，就要潛心修煉，充分發揮自身優勢，彌補自身不足，努力提高專業能力和水平。

第四要有恒心。目前，民營企業參與PPP項目較少，參與時間較短、經驗較少，因此需要一個適應過程，不能一蹴而就。此外，很多PPP項目長達二、三十年，民營企業拿到PPP項目后，也要做好長期堅守、打持久戰的準備。唯有持之以恒，方能業立功成。

這是我對市政基礎設施域領域PPP項目的一些不成熟的看法，希望得到批評指正。

附：現場提問

問：很多城市都在大規模的規劃城市PPP項目，但中小型城市可能財政收入方面還不是特別好。PPP盤子已經到了幾百億這種規模，遠遠超過小城市財政規模的比例，很多市場投資人對未來財政對PPP項目支付能力擔心，不太敢進入，你對這種情況怎么評價？將來有什么樣的政策措施嗎？

韓志峰：這個問題非常好，現在推進PPP要行穩志遠，不能操之過急。現在一些地方政府對PPP更多還是從融資角度去看待，有時候會出現不顧自身的經濟發展狀況，不顧自身財政的承受能力，來大規模地推進PPP項目。要解決這個問題，主要從三點來考慮，第一點一定要端正我們的指導思想。推進中國PPP要腳踏實地，不要急于求成，否則就會給將來造成很多隱患。第二，我們從管理上來講，一定要對地方政府超出自身承受能力去推進PPP加以約束。盡管現在從預算上來講，不會把這個支出列為它的負債，但是你將來的支出是實實在在的。不管它是否列入地方政府債務，都有必要加以管理管控。第三，我們要盡可能地建立PPP多種投資回報機制，不要把希望只寄托在政府財政上，更應該向市場要效益，這樣PPP項目才能做得更多更好。

編輯： 趙凡