2016年4月22日，由中國開發(fā)性金融促進(jìn)會與中國市長協(xié)會共同主辦、國開漢富資產(chǎn)管理有限公司承辦的“中國新型城鎮(zhèn)化投融資論壇暨城市綜合管廊建設(shè)研討會”在北京釣魚臺國賓館隆重召開。

國家發(fā)改委投資司副司長 韓志峰講話全文如下：

韓志峰：我們在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，包括綜合管廊建設(shè)中，很重要的投資方式就是PPP模式，這也是現(xiàn)在非常熱的詞匯。下面，我借今天這個機會，結(jié)合自己的工作體會，就城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，如何更好地推進(jìn)PPP模式談四點個人的看法供大家批評參考。

第一，我覺得要全面理解PPP的概念。最近一年多以來，PPP這個詞特別熱，大家耳熟能詳。但是，到底什么是PPP？PPP與特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)之間是什么樣的關(guān)系？現(xiàn)在社會上還是比較混亂，包括一些傳統(tǒng)的資深的投資管理人員也曾經(jīng)說，我們以前BOT項目沒有少做，但是到了今天引進(jìn)PPP概念后，好像突然之間就不會做了。好像我們傳統(tǒng)的BOT和TOT、BOO和PPP之間又是怎樣的關(guān)系？針對這些問題，國家發(fā)改委在去年8月底、9月初曾經(jīng)組團(tuán)到英國和法國進(jìn)行考察，特別是到英國財政部下屬的基礎(chǔ)設(shè)施管理局，這是英國專門管理PPP的機構(gòu)，我們進(jìn)行了學(xué)習(xí)和交流，通過考察和其他方面資料的研究，我們認(rèn)為，在國際通行上，大概是把PPP分為兩種方式，根據(jù)PPP項目的付費方式的不同分為兩種類型：一種PPP項目是使用者付費。比如城市基礎(chǔ)設(shè)施當(dāng)中的供水、供熱、污水垃圾處理等等，老百姓付錢的，叫使用者付費項目，還有一種項目本身沒有收益或者收益很少，需要靠政府財政來支持，這種就叫政府PPP項目，比如市政道路，沒有任何的直接收益。在這兩者基礎(chǔ)之上，第三種叫混合型。第三種是在前兩種基礎(chǔ)之上的，所以大概是分為兩種的。針對不同的類型的付費方式，國際上將PPP模式分給特許經(jīng)營和私人融資模式，私人融資就是PFI或者或英國正在發(fā)展的PF2這兩大類。使用付費項目就是我剛才給大家列舉的，它們主要是由社會資本來承擔(dān)市場和收益需求風(fēng)險，政府通過調(diào)整價格、收費標(biāo)準(zhǔn)和特許經(jīng)營的年限來促進(jìn)項目的順利實施，而政府付費項目主要是由政府來承擔(dān)市場或收益需求風(fēng)險，通過政府購買服務(wù)來實施，這就需要考慮當(dāng)?shù)氐呢斦沙惺苣芰ΑＫ裕徺I服務(wù)和實現(xiàn)特許經(jīng)營是兩種不同的PPP模式，他們的模式不是對立的，是一種包含的關(guān)系，兩者之間是并列的，是包容的關(guān)系，而混合型的有一定的收益，但項目本身的收益不足以覆蓋項目投入，需要政府給予一定的補貼，來補充使用者付費的不足，從而保證項目具有操作可持續(xù)性。通常，將這種混合型的歸入到使用者付費的范疇。

在國際上，與英國人談PPP，他們的第一反映是PFI或者PF2，政府購買服務(wù)，為什么會出現(xiàn)這種情況？是因為在撒切爾夫人執(zhí)政時期，他們能夠收費的一些基礎(chǔ)設(shè)施基本上都已經(jīng)私有化，所以現(xiàn)在他們在推沒有收益的、既純公益領(lǐng)域項目。但是在法國人看來，他們第一反映就特許經(jīng)營，比如說法國高速公路進(jìn)行收費，大部分采用的就是特許經(jīng)營方式，所以在不同的國家，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，對PPP是各有側(cè)重點的。我們今天推行PPP，對PPP有一個全面的了解，不一味的強調(diào)某一種方式，對于PPP的推進(jìn)是非常關(guān)鍵的。

第二，在PPP的推進(jìn)過程中，要創(chuàng)新發(fā)展和靈活運用PPP模式。所謂的PPP，我們現(xiàn)在講是叫政府的社會資本合作，即政府和社會資本大家以平等的合作伙伴的關(guān)系為社會提供公共產(chǎn)品，保證社會公眾的利益最大化。但是具體哪種方式，每個國家的特點不一樣，PPP的具體的模式是不斷發(fā)展變化的，用英國基礎(chǔ)設(shè)施管理局的話來講，每一個國家的PPP模式都是根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要而量身訂作的，都是獨一無二的，不存在所謂國際上、統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)的模式，一定要因地制宜、與時俱進(jìn)。但是PPP的概念是是外來的，是從別的而國家引進(jìn)的，那么具體到我們國家，在PPP的演進(jìn)中，除了我們傳統(tǒng)的、最早的BOT、TOT之外，這些模式大家都非常熟悉，現(xiàn)在也衍生出很多的新鮮的模式，比如說設(shè)計-建設(shè)-融資-經(jīng)營轉(zhuǎn)讓(DBFOT)，設(shè)計-建設(shè)-主要運營維護(hù)（DBMM），經(jīng)營-維護(hù)（OM）、建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-運營（BTO）等等，為什么會衍生出這么多模式？因為各個國家在推進(jìn)PPP當(dāng)中，主要是為了適應(yīng)當(dāng)?shù)氐囊恍嶋H情況，適應(yīng)不同類型的PPP項目而靈活設(shè)計的，也就是說，PPP模式不是僵化的，項不是一成不變的，就像在座的金融機構(gòu)的金融產(chǎn)品、金融工具以及金融衍生產(chǎn)品。所謂的金融創(chuàng)新，不同的金融產(chǎn)品、金融工具是不斷發(fā)展變化的，但是相比PPP來講更豐富。PPP模式也是一樣的，它是一個創(chuàng)新的理念，如果在推進(jìn)PPP過程當(dāng)中，死守某一種模式不放，那么它是沒有生命力的。所以，每個城市，每個項目，都可以因地制宜，根據(jù)實際情況、創(chuàng)造性的去設(shè)計不同的PPP模式，從而推進(jìn)PPP更好的發(fā)展。

第三點，我認(rèn)為建立合理的投資回報機制，對促進(jìn)更多的PPP項目落地非常關(guān)鍵，社會投資者參與PPP是講究回報的，不是慈善家，但是回報要合理。合理投資回報機制非常關(guān)鍵，至少有三個方面的作用：首先，它便于吸引社會投資者；第二，合理的投資回報機制，有利于降低政府的財政負(fù)擔(dān)和壓力，如果我們能夠充分地、更好地發(fā)展市場激勵的作用，讓社會資本投資方通過自身的運營來獲得更多的收益，可相應(yīng)的減少政府的補貼，才能夠推進(jìn)更多的PPP項目落地，如果我們把PPP項目的回報只盯在政府回報和政府承諾上，政府的財政承受能力是非常有限的，這樣的PPP模式是無法廣泛推行的。第三、合理的投資回報模式，有利于維護(hù)社會公眾的利益。無論是政府付費還是使用者付費，歸根到底還是老百姓付費。使用者付費是老百姓直接掏錢購買，政府付費資金來源于財政收入，而財政收入來源于企業(yè)，來源于個人。所以最終的來源還是我們老百姓。

但是，如果回報機制設(shè)計得好，防止投資人獲得不應(yīng)當(dāng)獲得的過高的回報，有利于減少每個消費者的支出，減輕消費者直接的負(fù)擔(dān)。那么怎么樣設(shè)立合理的投資回報？我覺得從七個方面考慮。

第一點，對使用者付費的項目合理確定價格和收費標(biāo)準(zhǔn)，包括特許經(jīng)營的年限，這樣可以保證社會投資者有一個合理的收益。那么，價格標(biāo)準(zhǔn)到底是多少，影響非常大。比如說北京的地鐵票價，前幾年進(jìn)行了調(diào)整，以前是2塊錢，調(diào)整后起步是3塊錢，根據(jù)乘坐的里程的長遠(yuǎn)再相應(yīng)地增加，由此，在其他任何經(jīng)營條件沒有改變你的情況下，投資者的投資收益至少提高50%以上。當(dāng)然，價格標(biāo)準(zhǔn)也不能過高，還要考慮老百姓的承受能力。另外，如果價格標(biāo)準(zhǔn)的合理制定也有利于公共資源的合理利用，防止浪費。比如階梯水價。在運營年限方面，同樣的項目，我們的投入是一次性的，特別是一些重大基礎(chǔ)設(shè)施項目。但是如果運營年限不同，相應(yīng)的投資回報也會有很大的區(qū)別，比如說高速公路，運營年限20年、30年或40年，其投資回報有很大的區(qū)別。在法國，很多高速公路的運營年限都在50、60年，如果我們運營年限長，則每年的價格標(biāo)準(zhǔn)降低，相應(yīng)的可以保證投資者有一定的收益。目前我們推行PPP模式，過多的強調(diào)政府回購、政府購買服務(wù)，讓政府出資承擔(dān)費用，而對價格和收費標(biāo)準(zhǔn)機制得運用重視不夠。第二點，靈活運用用政府投入方式。政府的投資方式比較流行的是政府購買服務(wù)，即我們每年給投資者一定的補貼或者回購，但是我們還有一種方式，我們可以把事后的每年補助，變成事前的一次性投入，采取資本金投入的方式，合資來建設(shè)項目，政府出資，做股東，做資本金，與社會資本來合作建設(shè)，二者共同分擔(dān)，而政府的資金不分紅或少分紅，這樣的話，等于是提高了投資者的投資回報。這種方式的好處在于，是能夠減輕以后財政支出的壓力，一次性支付，未來不用核算每年的財政支出，不用采取財政補貼的方式將以后的財政鎖死。第三點，合理的、適當(dāng)?shù)馁Y源配置，大家可以提供一些土地、廣告。第四點，充分挖掘PPP項目本身的商業(yè)價值。很多PPP項目除了本身的價值之外，還有附加的商業(yè)價值可以開發(fā)，比如說北京的工體。私人公司與工體簽訂合同承包20/30年，由私人公司參與并運營周邊的項目或直接轉(zhuǎn)租，如基礎(chǔ)設(shè)施、周邊餐飲、住宿等，這樣每年的收入也相當(dāng)可觀的。比如鳥巢，在京大型場館，而鳥巢的商業(yè)開發(fā)較工體而言，我個人認(rèn)為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，但其地理位置非常優(yōu)越。因此我認(rèn)為，可以通過發(fā)掘PPP項目自身潛在的一些商業(yè)價值，提高PPP項目的回報，也有利于減輕財政的負(fù)擔(dān)。第五點，要鼓勵社會資本創(chuàng)新，加強管理，發(fā)掘潛力。我們之所以推進(jìn)PPP，一個很重的目的是為了引進(jìn)社會資本，發(fā)揮它專業(yè)管理的能力，提高管理的效率，降低管理的成本。但現(xiàn)在，談到PPP社會資本首先關(guān)注的是固定回報是多少，而這種回報可以通過多種方式來會的，一種方式是通過政府給你錢，或提高收費標(biāo)準(zhǔn)；另一種是鼓勵社會資本自身挖掘，加強管理。比如英國某項目公司，參與某建筑工程代建筑及后期物業(yè)運營管理，每年運營成本都在下降，但依靠管理，使服務(wù)質(zhì)量沒有下降。因此，要鼓勵社會資本，提高效率，降低成本。第六點，選擇正確的項目融資模式，降低成本，提高資金使用效率。不同的融資渠道、不同的資金來源、不同的搭配模式，對項目的融資、項目的資金成本影響非常大。現(xiàn)在資金很充足，各種各樣的融資方式、融資工具也非常多，怎么樣進(jìn)行組合、創(chuàng)新，也是非常關(guān)鍵的。第七點，適當(dāng)?shù)恼a貼。也應(yīng)該是最后的方式。所有的方式都用完之后，這個項目仍然收益不夠，或者缺乏吸引力，或者它的收入一步步在投入，這時候需要政府有適當(dāng)?shù)难a貼，但則應(yīng)該是最后的兜底條款。因此，根據(jù)我個人的觀點，好的PPP項目，應(yīng)該是政府不掏錢，或者少掏錢，這才是我們推進(jìn)PPP項目要追求的本質(zhì)，而不能把理解為，PPP項目就是政府購買服務(wù)，就是政府出資。在城市基礎(chǔ)設(shè)施當(dāng)中，特別是在綜合管廊建設(shè)中，創(chuàng)意空間是非常大的，因為綜合管廊本身是可以收費的，它是有收益的。

第四、引導(dǎo)建立合理的預(yù)期。從政府和社會資本來講都需要合理的預(yù)期。從社會資本來講，要減少PPP項目當(dāng)中的急功近利思想。PPP項目模式推行了很長時間，參與的主要是國企，特別是央企，真正的民間資本非常少。出現(xiàn)這種情況的原因很多，其中一個原因就是我們的民營資本還是喜歡到短、頻、快，賺塊錢、熱錢，都出于對風(fēng)險不確定等諸多原因。但是PPP項目它恰恰是投資長、回報率相對比較低，但是風(fēng)險比較小，比較穩(wěn)定。所以說，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，整體的投資回報率必然會下調(diào)，社會資本，特別是民營資本，也應(yīng)該適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變我們的投資理念，降低我們的投資預(yù)期，這樣才能和政府之間達(dá)成一致。那么作為政府來講，也要克服對PPP的盲目崇拜，不能認(rèn)為什么都能采用PPP的方式。日本推行這么多年，全國總共做成500多個PPP項目。在英國公共部門的投資當(dāng)中，采用PFI模式的僅占11%，這個比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我們想象。為什么說PPP項目落地難、簽約率比較低呢？我認(rèn)為其中的一個可能的原因就是，我們將很多本來不適應(yīng)采用PPP模式的項目做成PPP項目。

因此，對PPP項目要有一個正確的認(rèn)識， PPP項目并不適用于所有的項目，我們把真正適合的項目包裝好、設(shè)計好，不論是投資模式，還是建設(shè)運營模式，如此才能提高我們PPP項目的成功率。以上就是我對PPP模式不成熟的意見和看法，謝謝大家！

編輯： 李曉佳