《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》自1989年修訂實(shí)施以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一方面全社會(huì)要求改善環(huán)境質(zhì)量的呼聲越來(lái)越高，另一方面環(huán)境保護(hù)和治理的速度趕不上污染和破壞的速度，環(huán)境保護(hù)面臨巨大的壓力，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。為適應(yīng)新形勢(shì)下的環(huán)境保護(hù)需要，環(huán)境保護(hù)法的改變勢(shì)在必行。

　　目前我國(guó)在環(huán)境監(jiān)管的法律實(shí)踐中，主要依賴于諸如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環(huán)境保護(hù)的單行法。《環(huán)境保護(hù)法》，在20多年后的今天已處于被“束之高閣”的尷尬狀態(tài)。《環(huán)境保護(hù)法》是廢除還是再修訂后升格，成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。日前，中國(guó)水網(wǎng)采訪了清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任、中國(guó)水網(wǎng)顧問(wèn)總編傅濤博士，他表達(dá)了對(duì)于《環(huán)境保護(hù)法》修訂的看法。

　　傅濤博士在接受中國(guó)水網(wǎng)采訪中指出，由于歷史的局限性，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》總體上未擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子，在我國(guó)已經(jīng)基本建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)行依法治國(guó)，確立科學(xué)發(fā)展觀和新的環(huán)境保護(hù)理念的今天，其主要內(nèi)容已經(jīng)不能反映時(shí)代的要求，法律賦予環(huán)保部門的責(zé)任不明、辦法太少、手段單一、權(quán)力太弱，無(wú)法保證執(zhí)法力度和有效履行統(tǒng)一監(jiān)督管理職能。這部法律確實(shí)亟待進(jìn)一步的修改和完善。

　　“此次修訂若能進(jìn)一步提升環(huán)保法地位，使其成為國(guó)家在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，則可以使之與環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策地位相匹配。同時(shí)，修訂應(yīng)強(qiáng)化政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，加大公眾參與環(huán)境保護(hù)的力度。”傅濤博士說(shuō)，此次修訂應(yīng)當(dāng)在提升環(huán)保法地位、明確責(zé)任劃分、改變標(biāo)準(zhǔn)體系方面做大的改動(dòng)，體現(xiàn)環(huán)保力度。

　　提升環(huán)境保護(hù)法的地位

　　當(dāng)前的時(shí)代背景是，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為綜合性的需求，政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、行政體制都要與之相適應(yīng)，均需要做調(diào)整，需要一個(gè)“大法”來(lái)做決定。目前，從法律層面上講，《水污染防治法》，《大氣保護(hù)法》、《固體廢物污染防治法》等和《環(huán)境保護(hù)法》是一個(gè)層次的，但是從本質(zhì)上講，《環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)保的根本法則，為其他各單行法提供了基本框架，是基本法。

　　傅濤博士表示，《環(huán)境保護(hù)法》此次修訂，需要大的改動(dòng)，確定環(huán)保工作的綜合性地位，以確定環(huán)保部門的綜合性地位(類似于發(fā)改委在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的綜合性地位)。希望環(huán)保部在未來(lái)10年內(nèi)會(huì)成為一個(gè)綜合性的部門，同發(fā)改委互相制約，互相協(xié)調(diào)。他說(shuō)，目前，環(huán)保部已“四級(jí)跳”由內(nèi)設(shè)局躍升為“部”，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，但仍不是綜合性部門，不能與未來(lái)發(fā)展相適應(yīng)。未來(lái)，應(yīng)該確定環(huán)保部成為綜合性部門的方向與地位，此次環(huán)保法的修訂，應(yīng)當(dāng)成為環(huán)保部實(shí)現(xiàn)綜合性地位的一個(gè)契機(jī)。

　　傅濤博士認(rèn)為，環(huán)保規(guī)劃應(yīng)該提升地位，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃并行，環(huán)境保護(hù)法應(yīng)該協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)發(fā)展的矛盾。相應(yīng)地，環(huán)境保護(hù)法需要理清五個(gè)關(guān)系：中央各部門之間的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、排污企業(yè)與政府的關(guān)系、治污企業(yè)與政府關(guān)系、公眾與政府關(guān)系。

　　首先，環(huán)境保護(hù)是綜合性的，要明確中央各部門之間的關(guān)系。環(huán)保部實(shí)現(xiàn)了從內(nèi)設(shè)局、環(huán)保局、環(huán)保總局、環(huán)保部四級(jí)的升級(jí)工作;由于環(huán)保部的迅速增長(zhǎng)，和中央各個(gè)部門職能產(chǎn)生了交叉，職能界定不清嚴(yán)重影響了環(huán)境保護(hù)的發(fā)展;因此要理清部門之間的關(guān)系，環(huán)保是綜合的事情，需要各個(gè)部門的配合，要明確各個(gè)部門在環(huán)保中責(zé)任和權(quán)力的關(guān)系。

　　其次，要明確中央與地方的關(guān)系。我們有五級(jí)政府，中央、省、市、縣、鎮(zhèn)，這五級(jí)政府在環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任如何劃分、界定?這在《環(huán)境保護(hù)法》中非常模糊。基本現(xiàn)狀是中央的省只講管理權(quán)力，忽略責(zé)任，而基層政府強(qiáng)調(diào)責(zé)任，這是一種責(zé)權(quán)不對(duì)等。

　　第三，界定排污企業(yè)與政府的關(guān)系。就是污染造成者和政府之間的關(guān)系,之前的“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”是比較籠統(tǒng)的，而且能以實(shí)施，應(yīng)該被“誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)”所代替。

　　第四，界定治污企業(yè)與環(huán)境責(zé)任主體之間的關(guān)系。以前我國(guó)沒(méi)有專營(yíng)治污的企業(yè)，都是污染企業(yè)自己治理或者政府治理。現(xiàn)在則出現(xiàn)了治污主體，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)也成為國(guó)家的支柱產(chǎn)業(yè)，治污企業(yè)成為國(guó)家的一支重要的力量。需要界定治污企業(yè)與環(huán)境責(zé)任主體之間的服務(wù)關(guān)系。

　　第五，在環(huán)保領(lǐng)域，公眾與政府之間的關(guān)系也存在很多問(wèn)題。制度的缺失，導(dǎo)致公眾對(duì)政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)能力的質(zhì)疑，從而，公眾對(duì)于環(huán)保相關(guān)的費(fèi)用支出非常抵觸，同時(shí)，還有其他方方面面的不良影響。

　　明確劃分環(huán)境保護(hù)的責(zé)任

　　“環(huán)保責(zé)任劃分即誰(shuí)對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，這是關(guān)鍵。”傅濤博士對(duì)中國(guó)水網(wǎng)記者說(shuō)，如何劃分企業(yè)、公眾、中央政府、地方政府之間的責(zé)任關(guān)系，如何解決跨流域、跨區(qū)域的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，這些在法律層面上都缺乏明確的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該重點(diǎn)修訂。

　　環(huán)境責(zé)任是屬地責(zé)任，事權(quán)層層下放，財(cái)權(quán)則是層層上移，地方的財(cái)權(quán)很少，因此財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的情況在環(huán)境領(lǐng)域尤為突出。環(huán)境保護(hù)法的修訂，應(yīng)重點(diǎn)解決責(zé)任劃分。傅濤博士認(rèn)為一味向縣人民政府分解環(huán)境責(zé)任的做法是不合適的，要真正的區(qū)分環(huán)境責(zé)任。

　　“在環(huán)境保護(hù)法中要把地方責(zé)任分開(kāi)描述。之前只談到排污企業(yè)是責(zé)任主體，沒(méi)有把政府、環(huán)保部、國(guó)務(wù)院作為責(zé)任主體，而事實(shí)上應(yīng)該是國(guó)務(wù)院對(duì)整個(gè)國(guó)家的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法中沒(méi)有提及。”傅濤博士強(qiáng)調(diào)，高層政府談得更多的是權(quán)力，而到下層，到企業(yè)與縣級(jí)政府則談的更多的是責(zé)任。以前是把環(huán)保責(zé)任層層往下推，而上層只是處于“管”的層面，傅濤博士認(rèn)為，各個(gè)層面都是責(zé)任主體，環(huán)境法應(yīng)該界定清楚責(zé)任關(guān)系。

　　財(cái)權(quán)、稅權(quán)的對(duì)等需要通過(guò)環(huán)境稅來(lái)調(diào)節(jié)，環(huán)境稅是什么、怎么來(lái)征收、如何使用(環(huán)境的服務(wù)采購(gòu))、如何導(dǎo)入社會(huì)力量?這些需要在環(huán)境保護(hù)法中體現(xiàn)，即用環(huán)境稅的合理征收來(lái)分配不同層級(jí)政府的責(zé)任關(guān)系。傅濤博士認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)法的修訂，應(yīng)當(dāng)把責(zé)任在不同層級(jí)政府之間進(jìn)行分割;同時(shí)，在不同的主體之間，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同來(lái)承擔(dān)責(zé)任，環(huán)境保護(hù)法應(yīng)該重點(diǎn)談責(zé)任歸屬，而不是權(quán)力歸屬。

　　調(diào)整環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)體系

　　我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，則可概括為“五類三級(jí)”，即環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)分析方法標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)五類，以及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)三級(jí)。

　　傅濤博士指出，目前的環(huán)境保護(hù)法只包括了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)，兩者的制定和發(fā)布主體也應(yīng)當(dāng)完善。

　　首先是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，源于公權(quán)力，是國(guó)家環(huán)境管理的核心內(nèi)容，它體現(xiàn)國(guó)家意愿，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要。它現(xiàn)在法律地位太低，環(huán)保部制定很難約束責(zé)任主體，應(yīng)由國(guó)務(wù)院或者人大制定。

　　其次是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。此類標(biāo)準(zhǔn)歸誰(shuí)管有爭(zhēng)論，是技術(shù)監(jiān)督局的標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)管還是環(huán)保部管?筆者認(rèn)為排放標(biāo)準(zhǔn)不是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，它是一種行政性法規(guī)的附件或附屬，誰(shuí)發(fā)布行政規(guī)章，誰(shuí)就發(fā)布排放標(biāo)準(zhǔn)，需要用法律來(lái)明確其發(fā)布主體。

　　第三，環(huán)境技術(shù)規(guī)范應(yīng)當(dāng)適用標(biāo)準(zhǔn)化法。

　　“市場(chǎng)體制下，標(biāo)準(zhǔn)不再僅是政府進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)的約束性指標(biāo)，不再僅是要求企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行的具體生產(chǎn)要求。”傅濤博士坦言，標(biāo)準(zhǔn)體系的基本特性應(yīng)進(jìn)行根本性的分離：一部分轉(zhuǎn)為政府進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管和行政管理的工具，帶有強(qiáng)制性，即“技術(shù)法規(guī)”;一部分成為企業(yè)自律、規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)的“標(biāo)準(zhǔn)”，標(biāo)準(zhǔn)不具備強(qiáng)制力。這種轉(zhuǎn)變必然改變?cè)协h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的結(jié)構(gòu)、制定、實(shí)施和發(fā)布形式。

　　傅濤博士為中國(guó)水網(wǎng)記者解釋，技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別可歸納為以下幾方面：

　　第一，屬性不同。標(biāo)準(zhǔn)直接定義為自愿性文件，對(duì)技術(shù)法規(guī)則定義為強(qiáng)制性文件，這是兩者的本質(zhì)差別。第二，制定目的不同。標(biāo)準(zhǔn)是“為了通用或反復(fù)使用的目的”，制定技術(shù)法規(guī)主要是為了“國(guó)家安全，保護(hù)人身健康或安全，保護(hù)環(huán)境”等正當(dāng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第三，制定者不同。標(biāo)準(zhǔn)的制定者一般是行業(yè)組織和企業(yè)，批準(zhǔn)的公認(rèn)機(jī)構(gòu)是國(guó)家認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)構(gòu)。技術(shù)法規(guī)的制定者是政府或政府委托的職能機(jī)構(gòu)。第四，制定批準(zhǔn)程序不同。標(biāo)準(zhǔn)制定的基本原則是廣泛參與和協(xié)商一致，最后投票表決通過(guò)，通過(guò)以后仍然可以不執(zhí)行。技術(shù)法規(guī)的制定必須通過(guò)一定的立法程序，成為廣義的法律文件強(qiáng)制執(zhí)行。第五，側(cè)重點(diǎn)不同。技術(shù)法規(guī)是行政行為的輔助，而標(biāo)準(zhǔn)是組織生產(chǎn)的基本依據(jù)。

　　傅濤博士說(shuō)：“明確技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別，改革和整頓現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)建立規(guī)范的市場(chǎng)秩序和市場(chǎng)監(jiān)管體制十分必要和迫切。這一點(diǎn)需要在環(huán)境保護(hù)法中體現(xiàn)”。

　　綜上，對(duì)于我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作本身，對(duì)于環(huán)保部躍升成為綜合性部門，環(huán)境保護(hù)法都是一次難得的契機(jī)，立法者應(yīng)當(dāng)有長(zhǎng)遠(yuǎn)目光，修訂、頒布一部面向未來(lái)10年的環(huán)境保護(hù)法，確保環(huán)境保護(hù)的政策子彈有力、夠用。

編輯：孫寧