關(guān)于《中華人民共和國水污染防治法(修訂草案)》的說明

——2007年8月26日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上

　　國家環(huán)境保護(hù)總局局長 周生賢

　　委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:
　　我受國務(wù)院的委托，現(xiàn)對《中華人民共和國水污染防治法(修訂草案)》作說明。
　　《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)自1996年修正施行以來，對控制和減輕水污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人民生命健康，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，水污染物排放一直沒有得到有效控制，水污染防治和水環(huán)境保護(hù)面臨著舊賬未清完、又欠新賬的局面。突出表現(xiàn)為:
　　(一)水污染物排放總量居高不下，水體污染相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)環(huán)保總局監(jiān)測，2005年全國七大水系的411個地表水監(jiān)測斷面中有27％的斷面為劣V類水質(zhì)，全國約1/2的城市市區(qū)地下水污染嚴(yán)重，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了“有河皆干、有水皆污”的現(xiàn)象。
　　(二)部分流域水資源的開發(fā)利用程度過高，加劇了水污染的惡化趨勢。據(jù)最新《水資源調(diào)查評價結(jié)果》，淮河開發(fā)利用率為53％，遼河開發(fā)利用率為66％、海河開發(fā)利用率為100％，導(dǎo)致這些河流枯水期基本沒有生態(tài)流量，大大降低了流域水體的自凈能力。
　　(三)城鄉(xiāng)居民飲用水安全存在極大隱患。據(jù)環(huán)保總局最新調(diào)查數(shù)據(jù)，全國113個重點(diǎn)環(huán)保城市的222個飲用水地表水源的平均水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為72％，不少地區(qū)的水源地呈縮減趨勢，有的城市沒有備用水源，有3億多農(nóng)村人口的飲用水存在安全問題。
　　(四)水污染事故頻繁發(fā)生。據(jù)環(huán)保總局統(tǒng)計(jì)，2005年全國共發(fā)生環(huán)境污染事故1406起，其中水污染事故693起，占全部環(huán)境污染事故總量的49.2％。
　　(五)守法成本較高，違法成本較低。水污染防治工作發(fā)展的新形勢，需要進(jìn)一步完善現(xiàn)有法律責(zé)任，加大處罰力度。現(xiàn)行《水污染防治法》確立的水污染防治規(guī)劃、環(huán)境影響評價、排污收費(fèi)、重點(diǎn)水體總量控制、飲用水地表水源保護(hù)區(qū)、限期治理等基本制度，對防治水污染起到了積極的推動作用。但是，與水污染防治和水環(huán)境保護(hù)面臨的新形勢、新要求相比，有些制度還需要進(jìn)一步修改、補(bǔ)充和完善。如:地方人民政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任比較原則，需要進(jìn)一步具體和細(xì)化；水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不完善，水環(huán)境狀況信息發(fā)布不統(tǒng)一，需要進(jìn)一步整合和規(guī)范；飲用水安全保障措施不夠具體，需要進(jìn)一步補(bǔ)充和細(xì)化；排污許可制度、排污總量控制制度的實(shí)施僅限于重點(diǎn)水體，需要全面推行；船舶污染內(nèi)河水域的監(jiān)管手段較弱，需要進(jìn)一步強(qiáng)化；水污染應(yīng)急反應(yīng)能力不足，需要進(jìn)一步增強(qiáng)等。
　　為了適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)新情況、新形勢發(fā)展的需要，有效解決上述問題，完善有關(guān)水污染防治制度，環(huán)保總局根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建立環(huán)境友好型社會，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的戰(zhàn)略部署，本著從嚴(yán)治污的精神，針對當(dāng)前存在的突出問題，在總結(jié)《水污染防治法》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，起草了《中華人民共和國水污染防治法修正案(送審稿)》，提請國務(wù)院審議。國務(wù)院法制辦收到此件后，即征求了中央編辦、發(fā)展改革委、水利部、建設(shè)部、交通部、農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及中石化、中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會、清華大學(xué)等企業(yè)、協(xié)會和研究單位的意見。經(jīng)反復(fù)研究、修改，形成了《中華人民共和國水污染防治法修正案(征求意見稿)》，再次征求了有關(guān)部門和地方人民政府的意見。
　　松花江水污染事故發(fā)生后，國務(wù)院法制辦會同環(huán)保總局總結(jié)并汲取此次水污染事故應(yīng)急處理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對有關(guān)條文又做了修改和完善，并第三次發(fā)送有關(guān)部門征求意見，同時，赴江蘇等地進(jìn)一步聽取了意見。在充分吸收各方面意見的基礎(chǔ)上，形成了《中華人民共和國水污染防治法(修訂草案)》(以下簡稱修訂草案)。修訂草案已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過。修訂草案共八章88條。現(xiàn)就修訂的主要內(nèi)容說明如下:
　　一、加強(qiáng)水污染源頭控制，進(jìn)一步明確政府責(zé)任
　　為進(jìn)一步加強(qiáng)水污染的源頭控制監(jiān)管力度，強(qiáng)化政府的責(zé)任，修訂草案主要做了以下三個方面的修改:
　　一是明確水污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則，嚴(yán)格控制工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染，積極推進(jìn)生態(tài)治理工程建設(shè)，預(yù)防、控制和減少水環(huán)境污染和生態(tài)破壞。(第三條)
　　二是明確縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并將水環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。(第四條)
　　三是規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照各自的污染物排放總量控制指標(biāo)，削減和控制本行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)水污染物排放總量，并最終將總量控制指標(biāo)分解落實(shí)到排污單位。對超過重點(diǎn)水污染物總量控制指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目。(第五條第二款、第三款)
　　二、完善水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立水環(huán)境信息統(tǒng)一發(fā)布制度
　　為了完善水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測活動，建立統(tǒng)一的水污染環(huán)境狀況信息發(fā)布制度，修訂草案規(guī)定，國家建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、水污染物排放監(jiān)測制度；國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)制定水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布國家水環(huán)境狀況信息，會同國務(wù)院水行政等部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。(第十五條)
　　三、強(qiáng)化重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度
　　污染物排放總量控制制度是控制污染物排放的有效手段，是實(shí)行排污許可的基礎(chǔ)。為了體現(xiàn)預(yù)防為主的原則，加強(qiáng)對水污染物的源頭削減和排放控制，修訂草案主要做了以下兩個方面的修改:
　　一是細(xì)化水污染防治規(guī)劃的編制和審批程序。修訂草案規(guī)定，防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。國家確定的重要江河的流域水污染防治規(guī)劃，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會同國務(wù)院發(fā)展改革、水行政等部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報國務(wù)院批準(zhǔn)。同時規(guī)定了其他跨省、跨縣江河的流域水污染防治規(guī)劃的編制和審批程序。(第十二條)
　　二是擴(kuò)大重點(diǎn)水污染物排放總量控制的范圍，加強(qiáng)對水污染物排放的控制。修訂草案規(guī)定，直接或者間接向水體排放污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；在實(shí)施重點(diǎn)水污染物排放總量控制的流域或者區(qū)域內(nèi)，排放重點(diǎn)水污染物除不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)外，還不得超過總量控制指標(biāo)。(第十九條)
　　四、全面推行排污許可制度，進(jìn)一步規(guī)范排污行為
　　排污許可制度是落實(shí)污染物排放總量控制制度，加強(qiáng)污染物排放監(jiān)管的重要手段。為了全面推行排污許可制度，進(jìn)一步規(guī)范排污行為，修訂草案主要做了以下兩個方面的修改:
　　一是全面推行水污染物排放許可制度。修訂草案規(guī)定，直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及含重金屬、放射性物質(zhì)、病原體等有毒有害物質(zhì)的其他廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位、個體工商戶以及城市污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位，都應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。禁止無排污許可證或者不按照排污許可證的規(guī)定向水體排放污染物。(第十八條)
　　二是進(jìn)一步規(guī)范排污口設(shè)置，對重點(diǎn)排污單位排放水污染物加強(qiáng)監(jiān)測。修訂草案規(guī)定，向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個體工商戶應(yīng)當(dāng)按規(guī)定設(shè)置排污口；重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)安裝水污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備，與環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。(第二十條)建設(shè)單位在江河或者湖泊新建、改建、擴(kuò)建排污口的，應(yīng)當(dāng)取得水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)同意。(第十六條第二款)
　　五、完善飲用水水源保護(hù)區(qū)管理制度
　　為了確保城鄉(xiāng)居民的飲用水安全，進(jìn)一步完善飲用水水源保護(hù)區(qū)管理制度，修訂草案主要做了以下四個方面的修改:
　　一是完善飲用水水源保護(hù)區(qū)分級管理制度。修訂草案規(guī)定，國家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度，并將其劃分為一級和二級保護(hù)區(qū)，必要時可在飲用水水源保護(hù)區(qū)外圍劃定一定的區(qū)域作為準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。(第二十六條第一款)
　　二是明確飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定機(jī)關(guān)和爭議解決機(jī)制。修訂草案規(guī)定，跨省、自治區(qū)、直轄市的飲用水水源保護(hù)區(qū)，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府商有關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)商劃定；協(xié)商不成的，由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會同國務(wù)院水行政等部門提出劃定方案，報國務(wù)院批準(zhǔn)。同時，對其他飲用水水源保護(hù)區(qū)的劃定也做了規(guī)定。(第二十六條第二款、第三款)
　　三是對飲用水水源保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格管理。修訂草案規(guī)定，禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口。(第二十七條)禁止在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，禁止在飲用水水源二級保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目；已建成的，要責(zé)令拆除或者關(guān)閉。(第二十八條第一款、第二十九條第一款)
　　四是在飲用水準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)行積極的保護(hù)措施。修訂草案規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)保護(hù)飲用水水源的實(shí)際需要，在準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)采取工程措施或者建造濕地、水源涵養(yǎng)林等生態(tài)保護(hù)措施，防止水污染物直接排入飲用水水體，確保飲用水安全。(第三十一條)
　　六、加強(qiáng)內(nèi)河船舶的污染防治
　　為了加強(qiáng)內(nèi)河船舶的污染防治，減少和降低船舶作業(yè)活動對內(nèi)河水域的污染，修訂草案主要做了以下三個方面的修改:
　　一是明確船舶應(yīng)當(dāng)采取的防污措施。修訂草案規(guī)定，船舶應(yīng)當(dāng)配置相應(yīng)的防污設(shè)備和器材，持有合法有效的防止水域環(huán)境污染的證書與文書；進(jìn)行涉及污染物排放的作業(yè)時，要嚴(yán)格遵守操作規(guī)程并如實(shí)記載。(第五十一條)
　　二是加強(qiáng)對船舶污染物、廢棄物處理單位的管理。修訂草案規(guī)定，港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠要備有足夠的船舶污染物、廢棄物的接收設(shè)施；從事船舶污染物、廢棄物接收作業(yè)或者從事裝載油類、污染危害性貨物船艙清洗作業(yè)的單位，應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的接收處理能力。(第五十二條)
　　三是加強(qiáng)對船舶作業(yè)的污染監(jiān)控。修訂草案規(guī)定，船舶進(jìn)行殘油、含油污水、污染危害性貨物殘留物的接收作業(yè)，或者進(jìn)行裝載油類、污染危害性貨物船艙的清洗作業(yè)；船舶進(jìn)行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業(yè)以及進(jìn)行船舶水上拆解、打撈或者其他水上、水下船舶施工作業(yè)的，應(yīng)當(dāng)報作業(yè)地海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。在漁港水域進(jìn)行漁業(yè)船舶水上拆解活動的，應(yīng)當(dāng)報作業(yè)地漁業(yè)主管部門批準(zhǔn)。(第五十三條)
　　七、增強(qiáng)水污染應(yīng)急反應(yīng)能力
　　為了進(jìn)一步增強(qiáng)水污染應(yīng)急反應(yīng)能力，減少水污染事故對環(huán)境造成的危害，修訂草案主要做了以下四個方面的修改:
　　一是對水污染事故實(shí)行分級管理。修訂草案根據(jù)危害程度、影響范圍等因素，將水污染事故分為特別重大水污染事故、重大水污染事故、較大水污染事故和一般水污染事故四級。(第五十九條)
　　二是明確水污染事故應(yīng)急預(yù)案的編制主體和內(nèi)容。修訂草案規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會同同級有關(guān)部門編制水污染事故應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)包括:應(yīng)急機(jī)構(gòu)的組成和有關(guān)部門的職責(zé)分工，應(yīng)急人員的組織、培訓(xùn)，事故應(yīng)急處置措施，事故調(diào)查、報告和處理程序，事故預(yù)警、應(yīng)急通信、技術(shù)保障以及應(yīng)急和救助的裝備、資金、物資準(zhǔn)備，事故后的恢復(fù)和重建措施等內(nèi)容。(第六十條)
　　三是加強(qiáng)對水污染事故應(yīng)急的組織領(lǐng)導(dǎo)。修訂草案規(guī)定，發(fā)生一般或者較大水污染事故時，有關(guān)縣級和設(shè)區(qū)的市級人民政府應(yīng)當(dāng)成立水污染事故應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)；發(fā)生重大或者特別重大水污染事故時，有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)成立水污染事故應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)；必要時，國務(wù)院可以成立水污染事故應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。(第六十一條第一款)
　　四是完善水污染事故報告制度。修訂草案規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位造成或者可能造成水污染事故的，應(yīng)當(dāng)立即向事故發(fā)生地的縣級以上地方人民政府或者環(huán)境保護(hù)主管部門報告；有關(guān)地方人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門要按規(guī)定上報事故，通告可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地方人民政府和單位。造成漁業(yè)污染事故或者漁業(yè)船舶造成水污染事故的，向事故發(fā)生地的漁業(yè)主管部門報告；其他船舶造成水污染事故的，向事故發(fā)生地的海事管理機(jī)構(gòu)報告。(第六十二條)
　　八、加大處罰力度，完善法律責(zé)任
　　為了加大水污染違法成本，增強(qiáng)對違法行為的震懾力，解決“守法成本較高、違法成本較低”的問題，修訂草案在法律責(zé)任部分主要做了以下五個方面的規(guī)定:
　　一是對未完成重點(diǎn)水污染物總量控制指標(biāo)的地方人民政府、違反本法規(guī)定嚴(yán)重污染水環(huán)境的企業(yè)，定期予以公布。(第六十八條)
　　二是綜合運(yùn)用各種行政處罰手段，加大行政處罰力度。修訂草案根據(jù)違法行為的不同，規(guī)定了責(zé)令改正、責(zé)令停止違法行為、罰款、暫扣船員適任證件、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉等措施，同時要求對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。(第六十七條、第六十九條至第八十三條)
　　三是完善行政措施，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)主管部門的執(zhí)法手段。修訂草案將責(zé)令限期治理、停產(chǎn)整頓等行政強(qiáng)制權(quán)賦予環(huán)境保護(hù)主管部門。(第七十二條)
　　四是強(qiáng)化違法排污者的民事責(zé)任和治理責(zé)任。修訂草案規(guī)定，因水污染危害受到損失的單位和個人，有權(quán)要求致害者排除危害和賠償損失。(第七條第二款)受害者可以請求環(huán)境保護(hù)等部門處理賠償責(zé)任和賠償金額糾紛，也可以向人民法院起訴。(第八十五條第一款)違法排污者應(yīng)當(dāng)采取治理措施消除污染，逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護(hù)等部門可以指定有能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)。(第七十八條、第七十九條、第八十一條、第八十三條)
　　五是在強(qiáng)化行政責(zé)任和民事責(zé)任的基礎(chǔ)上，修訂草案規(guī)定，對違法排放污染物造成水污染事故的單位和個人，以及嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故的國家機(jī)關(guān)工作人員，構(gòu)成犯罪的，必須依法追究刑事責(zé)任。(第六十六條、第六十七條、第七十八條、第七十九條、第八十三條)
　　《中華人民共和國水污染防治法(修訂草案)》和以上說明是否妥當(dāng)，請審議。
　　據(jù)新華社電

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