《城市污水處理特許經營示范文本》之見

時間：2006-04-28 08:57

　　3月5日，建設部發布了《城市污水處理特許經營示范文本》征求意見稿，在社會上引起了不同的反響。在征求意見稿發布后，建設部城建司曾組織一些專家和代表參與范本修改，上海濟邦咨詢公司的王會峰經理作為企業代表參與了此次討論。中國水網的編輯與其進行了電話以及書面溝通，就示范文本的一些疑問進行了交流。
　　
　　之前，建設部曾就其他幾個行業（如供水等）出臺了相應的特許協議范本，此次出臺污水處理示范文本的目的是在于促進特許經營制度的順利推廣，也希望能幫助各地地方政府進一步認識特許經營制度和特許經營協議，并對特許經營實踐有一定指導意義。
　　而《城市污水處理特許經營示范文本》征求意見稿發布后，很多企業對此不置可否。一些企業甚至認為沒有必要出臺這樣的政策，他們認為國家不應該出臺這種太細的細則，而應該出臺宏觀的政策來引導。這樣的協議文本樣本有誤導地方政府的作用，當企業到地方上的時候，這些政府就要求完全按照協議文本來簽定合同，會帶來一定的局限性。
　　對此，王會峰經理談到他們在實踐中也遇到過這樣的問題，很多政府部門由于嚴重缺乏特許經營管理的經驗，同時也不聘請中介機構，因此在項目實踐中故意或無意忽視項目的特殊性，完全照搬范本并強行要求投資者執行，造成很多項目實踐的困難，極大挫傷了很多投資者的投資信心。嚴格來講，這不是范本的錯誤，而是部分政府部門不愿意或沒能力本著實事求是和科學的精神來履行行政職責造成的，這也違背了范本制定的初衷。示范文本本身不是政策規定，僅僅是行業特許經營實踐的參考，能正確認識其定位，就不會產生不必要的誤導。同時也不能以政府不科學決策為理由而反對出臺范本。舉個不恰當的例子，就因為害怕有歪嘴的和尚，就不公布佛經了嗎？但是，主管部門不能僅僅頒布范本，而是應該不斷給出相應的權威解釋，并廣泛公布范本的實質精神和制定原則，強調各地應根據實際情況具體制定特許經營協議。頒布“佛經”后，還要開壇講經，廣播佛法。
　　此外，王會峰經理還提到了他們對污水特許協議的一些重要建議，現列示說明如下，涉及到的具體問題需要對應協議內容分別討論以及統籌考慮。
１　示范文本的適用范圍：從目前范本的起草框架和主要內容可以看出示范文本對BOT、TOT這兩種特許經營模式有一定示范作用，但并不適合股權轉讓（目前國內部分項目已采用的特許經營方式）等特許經營模式，這一點應在使用說明中重點強調。
２　使用特許經營權進行項目融資：目前國內很多政策文件都傾向于禁止隨意用特許經營權質押而進行項目融資，范本同樣借鑒了這種政策傾向。但項目融資（非公司融資）非常重要的一個特點就是利用項目本身的收益（特許權、經營權或特許協議）來進行有限追索甚至無追索的融資（融資金額基本超過項目總投資的60％）。而如果政府出于安全的角度禁止這種項目融資，將極大限制了BOT、TOT這種項目融資方式的特點和優勢。
３水量的計量、計費和考核及水質的考核與計費：范本就此類問題解決提出了一般性和框架性建議，但受限于范本的作用，不可能就某些特殊情況進行詳細約定建議（而這些問題往往是實踐中需仔細考慮、重點約定的），因此范本的實用效果不免打了折扣。
４　水價的計價與調整：這是污水行業特許經營協議的核心內容，需要根據每個項目的不同情況來詳細制定，而范本在此方面的指導作用無法有效發揮。包括各種協議的附件，均是指導特許項目操作的核心內容，范本中目前無法給出具體指導。
５　關于協議終止：協議終止對合作雙方均會產生重大不利影響，應在協議設計中盡量避免終止情況的隨意發生，即使發生也應在終止程序啟動前增加雙方溝通協調的機制，以利項目執行的健康穩定（公用事業需要持續穩定發展）。
６　提前終止或期滿移交：特許經營期提前結束或屆滿時，在BOT或TOT的特許經營模式下，項目公司需要將項目資產移交回政府，移交前項目公司需要履行哪些義務及移交后承擔哪些保證責任，需要客觀合理的約定，既不能減少項目公司的相關義務，也不能以保護資產為名而過分增加項目公司的相關義務，同時要考慮方法措施的可操作性。

　　無論如何，示范文本不可能是萬能文本，也不會解決全部各個特許經營方式中的所有問題，因此采用其他特許經營模式的特許經營協議只能參考示范文本的部分內容。另外，政府完全可以聘請專業的中介機構，來協助政府根據每個項目的不同實際情況，科學地制定相應的特許經營協議。

（中國水網　謝曉慧）

編輯：謝曉慧

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