二、構建參與主體多元化的黃河流域生態保護與治理體系

針對當前黃河流域生態保護與治理的重點難點問題，應當以問題導向為切入點，在開展黃河流域生態保護與治理的頂層設計時，堅持政府主導、企業主體、社會共治、全民參與，構建參與主體多元化的黃河流域生態保護與治理體系。

(一)制定和完善黃河流域保護與治理的規劃和扶持政策

由于國家已將黃河流域生態治理工作提升到國家戰略層次，可借鑒長江流域大保護的有益經驗與探索，吸收《長江經濟帶發展規劃綱要》、《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》、《關于加強長江水生生物保護工作的意見》、《長江經濟帶國土空間規劃(2018-2035年)》、《長江保護修復攻堅戰行動計劃》等治理成果，結合黃河流域的自然資源、地質水文、經濟社會狀況，由中央部委牽頭、流域內地方政府聯合制定符合黃河流域特點的綜合規劃、實施方案、行動計劃、專項政策，并聯合簽署合作協議以深化合作共識，逐步建立健全黃河流域上下游環境保護的共建共享平臺與治理機制，真正使得黃河流域生態環境治理工作的開展有規可循、有政策可依、有協議可執行、有治理機制可運行。

(二)因地制宜建立產業發展正負面清單，引導黃河流域內產業項目規范有序發展，同時提高流域沿岸居民環保意識及其生活保障

制定流域內沿岸產業正負面清單時，應以習主席講話提出的“從實際出發，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商”為原則，重點向環境保護型、生態友好型的綠色產業傾斜，鼓勵低碳產業與循環經濟發展，對于技術落后、對黃河流域生態環境污染破壞嚴重的資源加工產業堅決予以拒絕， 在不同流域因地制宜發展不同產業，突出生態產業化、產業生態化特征，實現產業發展與生態環境保護的有機結合。

同時，在黃河流域保護與治理過程中，應當通過政策宣講、生態科普等各種宣傳活動，開展公眾環保教育，以村規民約等形式引導公眾轉變生產、生活方式，進一步提高公眾環保意識，切實減少黃河流域的面源污染。此外，應當把黃河流域生態產業化和產業生態化建設與民生工程有機結合起來，加強流域沿岸居民的生活保障，轉變居民對于黃河流域水資源及周邊林木礦產等自然資源作為排他性生計資源的依賴，拓寬居民生計來源，全力保障和改善民生。

(三)加強黃河流域上中下游政府間財政合作，推廣并繼續落實黃河流域橫向生態保護補償機制

為建立健全黃河流域各地方政府間的財政合作機制，首先，建議設立地方各級政府就黃河流域區域環境協同治理的專項資金，協同流域內政府間財政合作預算，以財政預算形式保障地方政府能夠提供充足的環境治理專項資金;其次，注重流域內跨區域人均環境保護支出協同，根據區域人口總量與財政支出掛鉤，以有效、合理安排不同區域政府財政支出責任，強化區域環境支出結構協同;最后，地方政府間應明確財政支出的事權和責任，保證地方政府都能各司其職，共同形成合力為黃河流域生態環境保護提供有力的財政支持。

另外，黃河流域生態保護與治理，應當根據《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》(國辦發〔2016〕31號)等文件精神，在黃河流域地區之間、上中下游之間擴大試點經驗推廣，繼續推進并落實橫向生態保護補償機制，開展流域生態環境治理工作的地區和受益地區，在明確補償基準的前提下，通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系，合理確定補償標準，并由受益地區通過財政轉移支付、按效付費的資金獎勵等措施向開展流域生態治理工作地區轉移支付財政資金4，為鞏固治理效果與后續開展持續性流域生態環境治理工作籌集費用，真正體現生態補償機制“誰受益誰補償”的原則。從地方實踐來看，寧夏回族自治區已在推行突出“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域上下游橫向生態補償機制，并積極與甘肅、內蒙、陜西共同探索開展跨省流域生態保護補償試點，其經驗可為其它地區提供良好的借鑒意義。

(四)創新生態保護投融資機制，保障多元化主體參與黃河流域治理

1、通過PPP、股權合作等創新投融資模式積極引入社會資本參與黃河治理

在政府主導開展黃河流域生態保護與治理過程中，應集成各方力量、整合各類資源、創新體制機制，通過與各相關方、協作方的共商、共建、共治、共享，打造經濟共同體、利益共同體、責任共同體和生態共同體，形成政府主導、各界參與、市場化運作的共抓黃河流域環境保護的格局。探索通過形成可復制、可推廣、可持續的治水治污新模式、新機制、新政策、新技術、新標準、新規范，真正實現水環境治理的市場化、公司化運作，探索從綠水青山到金山銀山、把生態價值轉換為經濟價值的實現路徑。具體實施模式上，可以通過PPP、股權合作、政府購買服務等投融資機制，吸引社會資本有序參與;除此之外，還可逐步探索環境治理項目與其他資源開發項目的“生態環保+”組合模式，創新社會資本參與黃河流域保護與治理的投資收益模式。例如，華夏城礦山生態修復項目，是山東省威海市針對龍山歷史開采的44個礦坑，采取“政府引導、企業參與、多資本融合”的治理模式引入華夏集團投資開展礦山地質環境治理，并將整治后的土地使用權依法出讓給該集團。華夏集團先后投資44.3億元，經過10余年整治，踐行“修復、規劃、設計、營造及管理”五個層次，完成了礦山生態修復并成功打造了國家5A級景區，2017年，華夏城接待游客200.2萬人次，收入達1.9億元。5

2、鼓勵策劃及實施基于EOD理念的生態環保產業項目，實現自我造血和資金平衡，提高項目的經濟可行性及對社會資本的吸引力

在引入社會資本參與黃河流域生態保護與治理過程中，可以借鑒薊運河(薊州段)全域水系治理、生態修復、環境提升及產業綜合開發EOD項目的落地實操項目經驗，以及成都市以環境為導向的一體化區域經濟發展模式(EOD)的立法經驗，結合黃河流域生態治理現狀，以及流域內片區開發、城市更新等城市建設發展的需要，鼓勵策劃及實施基于EOD理念的生態環保產業項目，以生態環保產業項目作為積極導向，通過區域內不同類型的項目組合或拆分，引領黃河流域產業結構調整與轉型，并充分挖掘生態環保項目未來發展所體現的價值，促進生態環境外溢效益內部化，實現項目總體資金平衡、現金流穩定持續。

編輯：徐冰冰