時間： 2017-07-31 10:23
來源： 中國水網
作者： 劉世堅
本文作者系北京市君合律師事務所律師
《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號，下稱“87號文”）頒發之后，各路解讀紛紛出臺，各種誤讀也甚囂塵上。當時讀過一遍這個文件，觀感尚可，初步判斷此文是對財政部此前有關地方債及金融風險防控政策的一次總結，并無太多新意，也就沒有特別仔細地去逐條研究。近日有項目涉及此文，回過頭來再讀，發現此文甚妙，妙在似有意似無意間，已一劍刺破“政府購買服務”的面紗；此文亦有不足，在于欲說還休，沒有一語道破PPP與政府購買服務之間的關系，并因此出現邏輯上的破綻，在一定程度上還導致了地方政府、投資人及金融機構的普遍誤讀。
一、“政府購買服務”之來龍去脈
我們先來大致梳理一下“政府購買服務”的主要政策及法規脈絡：
1、相關規范性文件
2013年9月26日，《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）發布，將“政府向社會力量購買服務”定義為“把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項......交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用”；購買方式包括“公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等”； 所需資金應“在既有財政預算安排中統籌考慮”，“需要增加的資金，應按照預算管理要求列入財政預算”。
2013年12月4日，《財政部關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》（財綜[2013]111號）發布，提出要“通過購買服務，推動政府簡政放權”，“要將政府購買服務資金納入預算，并嚴格資金管理，加強績效評價”。
2014年12月15日，財政部、民政部、工商總局聯合印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》的通知（財綜[2014]96號），規定將政府購買服務的范圍界定為“政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項”；購買方式包括“公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等”；所需資金“應當在既有財政預算中統籌安排”； 購買主體與承接主體簽訂合同可采取“購買、委托、租賃、特許經營、戰略合作等形式”。
2017年5月28日，87號文頒發，規定“嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務......所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排”，“要堅持先有預算、后購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據......年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務”。
2、相關政策文件
2013年11月12日，十八界三中全會決定“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。
2014年，《國務院關于深化行政審批制度改革加快政府職能轉變工作情況的報告》提出要“加快推行政府向社會力量購買服務制度，努力形成公共服務提供新機制”。
3、相關行政法規
2015年3月1日，《中華人民共和國政府采購法實施條例》施行。該條例明確“政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務”。
綜上，“政府購買服務”的三大不可或缺的核心要素如下：
其一，適用范圍：政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。此處注意，政府購買服務對象不限于政府自身需要的服務，但均需納入指導性目錄。
其二，購買方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等。此處注意，政府購買服務的方式也包括招標。
其三，資金來源：應在財政預算中統籌安排。此處注意，“先有預算、后購買服務”的原則沒有突破，而是被明確強調。
二、刺破濫用“政府購買服務”的面紗
自2015年初，“政府購買服務”開始逐步呈現脫韁之勢。具體表現為依據《政府購買服務管理辦法（暫行）》賦予的合規形式，擅開明渠，實修暗道，將“政府購買服務”泛化適用于建設及運營周期較長的基礎設施及公共服務領域（舊文參閱：當“PPP”遭遇“政府購買服務”；關公戰秦瓊——再議“泛化政府購買服務”），而這恰恰正是2014年之前大量適用特許經營，而2014年之后廣泛適用PPP的項目所屬領域。以“政府購買服務”之面紗，規避“政府與社會資本合作”的繁復流程及管控要求，成為地方政府、金融機構和施工企業一時之選。此事一度引發輿論密切關注，財政部金融司也曾多次發文警示：
《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號）——“避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支出責任，規避PPP相關評價論證程序，加劇地方政府財政債務風險隱患”；
《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）——“財政部門應根據財政承受能力論證結果和PPP項目合同約定，嚴格管控和執行項目支付責任，不得將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支付責任，規避PPP項目相關評價論證程序”；
但是并未引起市場的足夠重視，直至遭遇87號文的當頭棒喝。
說的都是同一件事，為啥87號文的威力就如此之大呢？這里面既有大環境的原因（地方債及金融風險防控趨緊，并追責到人），也有一系列前文鋪墊（如《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號））。再有，就是87號文一劍穿心，以若干“嚴禁”、幾個“不得”，間接刺破了濫用“政府購買服務”以規避PPP相關評價論證程序的面紗，一度繁華喧囂的“政府購買服務”市場瞬間跌落谷底。
三、87號文的邏輯問題及其衍生后果
總體而言，87號文與財政部的系列相關文件是一脈相承的，沒有跳出前文所述的三大核心要素所構成的整體框架。此文的主要問題在于以下幾個方面：
編輯： 徐冰冰
劉世堅律師畢業于美國杜克大學法學院（Duke University School of Law），現為君合律師事務所合伙人、君合金融與基礎設施業務部北京負責人，同時也是國家發改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家。劉律師自1998年開始從事境內外基礎設施項目投融資業務，全程參與了國內諸多經典PPP項目的運作與實施，并作為法律專家深度參與PPP立法工作，分別為國務院法制辦、國家發改委、財政部及多個省市提供PPP立法建議，參與PPP項目資產證券化相關立法及培訓工作。目前，劉律師還受邀參與聯合國歐洲經濟委員會（U
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