時間： 2019-07-02 09:59
來源： 清華PPP研究中心
作者： 劉世堅
導讀：2019年5月5日，國務院正式公開《政府投資條例》，條例將加強政府投資管理，規范政府投資行為(詳情請點擊：剛剛，國務院發布《政府投資條例》，規范數萬億政府投資行為)。
2019年7月1日，《政府投資條例》(國務院令第712號)正式生效，國家發展改革委隨之發布《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發改投資規[2019]1098號)，就政府和社會資本合作(PPP)的管理規定做出相應調整。清華大學PPP研究中心主任助理、行業發展部部長、投融資專業委員會副主任，國家發改委、財政部定向特邀PPP專家劉世堅第一時間對其進行了解讀。
劉世堅表示，與近兩年來的其他PPP新規相比，1098號文集中反映了國家發展改革委作為項目審批主管部門對于PPP規范與發展的態度，也對PPP與《政府投資條例》及《企業投資項目核準和備案管理條例》(國務院令第673號，下稱“《企業投資條例》”)等上位法之間的關系給出了較為明確的答案，值得業內仔細研究。
一、遵循上位法和最新政策導向
1098號文開篇明義，援引PPP管理的上位法——《政府投資條例》和《企業投資條例》，以及與基礎設施投融資直接相關的最新政策——《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》(國辦發[2018]101號)為新規依據，PPP在我國基礎設施投融資政策法規總體框架內的定位呼之欲出。
鑒于上述兩個條例的法律位階(行政法規)及其管轄范圍，我們不妨將其統稱為“政企投資條例”。目前與PPP相關的所有規定(部門規章、地方性法規、規范性文件等)作為下位法，均需受其規制。凡與“政企投資條例”存在沖突的，應當做出相應調整或直接廢止，以與上位法保持一致，這是當前各級PPP管理部門需要重視的一個問題，也是PPP后續政策導向的主要觀察點。
另外，考慮到立法工作的復雜性和高難度，以及PPP模式當下面臨的諸多問題，專門的PPP法律或行政法規制定與出臺的緊迫性已經不復存在，必要性則有待斟酌。
二、何為“可行性論證和審查”?
1098號文中提到的“可行性論證和審查”，此前在PPP業內有過討論，但正式進入PPP管理體系尚屬首次，PPP項目的審批流程也隨之發生改變。
根據1098號文要求，PPP項目可行性論證需要從社會和經濟發展、規劃、技術、環境、投融資、資源綜合利用及提升人民生活質量等方面進行分析論證，也需要考慮政府投資的必要性與具體方式，以及項目層面的成本、效率、風險及社會資本參與積極性等若干因素。
因項目性質不同，適用審批制管理的PPP項目，上述可行性論證內容理應納入可行性研究報告。而對于適用核準制的，可納入項目申請報告或單獨開展可行性論證和審查。對于適用備案制的，應單獨開展可行性論證和審查。
相比于此前的PPP項目審批流程，上述新規也引出兩個有待進一步明確和解決的問題。其一，PPP項目可行性論證的內容、要求及審查標準尚需細化，以便各級政府及項目審批管理部門遵照執行，穩定市場預期。其二，適用核準制或備案制的PPP項目具體如何發起和實施，政府和社會資本在此等PPP項目中的具體定位和職能如何劃分，PPP項目可行性論證報告和實施方案分別由哪一方負責制定和批準，才可以與“政企投資條例”及1098號文的相關要求保持一致?
需要注意，1098號文將未依法依規履行可行性論證和審查程序的PPP項目直接定性為不規范項目，不得開工建設。
三、強調固定資產投資項目資本金制度
1098號文再次強調了資本金制度對于PPP項目的約束力，并將之與防止過度舉債融資、嚴防地方債務風險的政策性要求相掛鉤。
對于基礎設施項目投融資而言，必要的資本金比例和適當的去杠桿措施并無不當，對于一度狂飆的PPP運動來說就更是如此。不過手段并非目的，發展停滯的風險和地方債務風險一樣值得警惕和規避。考慮到2017年中以來的“防風險”和“穩增長”的雙重政策導向，特別是今年的政府工作報告中明確提及的“創新項目融資方式，適當降低基礎設施等項目資本金比例，用好開發性金融工具，吸引更多民間資本參與重點領域項目建設。落實民間投資支持政策，有序推進政府和社會資本合作”，PPP市場應該可以合理預期，有關固定資產投資項目的資本金比例的強制性要求將以某種方式適當調整，金融機構的相關風控標準也有望隨之調整，從而在一定程度上為項目融資創造更為寬松的環境。
四、突出在線平臺的監管作用
依據“政企投資條例”，1098號文要求涉密項目除外的所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺(下稱“在線平臺”)統一管理，并使用平臺生成的項目代碼辦理審批手續。換言之，對于未納入在線平臺的PPP項目，將因為沒有項目代碼而成為“黑戶”，無法取得各項審批，后果還是相當嚴重的。
1098號文提出要依托在線平臺建立全國PPP項目信息監測服務平臺，實現全國PPP項目信息的定期發布、動態監測、實時查詢等功能。凡未錄入信息監測平臺的項目，與前文提及的未履行可行性論證和審查程序的項目一樣，將被定性為不規范項目。1098號文對于在線平臺及信息監測平臺的重視程度，由此可見一斑。
作為“政企投資條例”時代的首部基礎設施投融資新規，1098號文所強調的“依法依規”及其由此提出的若干具體要求，無論是對PPP項目，還是對采取其他投融資模式的基礎設施項目而言，都發出了十分清晰的政策信號。過去的各種“自行其是”可能只是違規，今后則可能構成違法，地方政府、投資人、金融機構和中介機構們，你們準備好了嗎?
附：《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》全文
各省、自治區、直轄市及計劃單列市發展改革委，新疆生產建設兵團發展改革委：
編輯： 趙凡
劉世堅律師畢業于美國杜克大學法學院（Duke University School of Law），現為君合律師事務所合伙人、君合金融與基礎設施業務部北京負責人，同時也是國家發改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家。劉律師自1998年開始從事境內外基礎設施項目投融資業務，全程參與了國內諸多經典PPP項目的運作與實施，并作為法律專家深度參與PPP立法工作，分別為國務院法制辦、國家發改委、財政部及多個省市提供PPP立法建議，參與PPP項目資產證券化相關立法及培訓工作。目前，劉律師還受邀參與聯合國歐洲經濟委員會（U
Copyright ? 2000- http://www.fun208.com All rights reserved. 中國水網 版權所有
咨詢熱線：010-88480403 傳真：010-88480301
E-mail：hjf@e20.com.cn
本站常年法律顧問：北京市康達律師事務所劉文義律師 京ICP備10040015號-7
京公網安備：11010802035285