關(guān)于PPP立法，我們一直強(qiáng)調(diào)一部法律不可能化解所有沖突，但是可以為之留出必要的空間與接口。一部法律不可能完全凌駕于既有游戲規(guī)則之上，但是可以對(duì)其進(jìn)行充分的優(yōu)化與融合。一部法律不可能解決所有問(wèn)題，但是可以為后續(xù)成體系的立法工作奠定基礎(chǔ)。今天，我們就來(lái)談一談PPP立法及其配套制度體系，對(duì)不同層級(jí)的立法工作所能解決的問(wèn)題做一些初步的探討。

一、適合通過(guò)立法解決的問(wèn)題

(一)總則開(kāi)門(mén)見(jiàn)山，PPP法(或條例，以下簡(jiǎn)稱“PPP法”)應(yīng)對(duì)以下幾個(gè)要點(diǎn)予以明確闡述，以收畫(huà)龍點(diǎn)睛之效：

1.立法目的

在立法目的上，促進(jìn)PPP模式的規(guī)范有序發(fā)展自然是應(yīng)有之義。除此之外，也建議從另外兩個(gè)角度考慮PPP法的立法目的：一是推動(dòng)投融資體制改革和政府治理模式的轉(zhuǎn)型;二是解決PPP模式與現(xiàn)行法律法規(guī)之間的沖突。在一定范圍以內(nèi)，這其實(shí)也是近年來(lái)有關(guān)各方在PPP模式推廣和落地方面形成的共識(shí)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，個(gè)人認(rèn)為PPP法應(yīng)當(dāng)致力于解決頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，而不應(yīng)只限于PPP項(xiàng)目操作法、工具法或投融資及運(yùn)維管理法。這個(gè)定位需要清晰而堅(jiān)定。

2.PPP的定義

PPP法應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP進(jìn)行定義，并對(duì)其分類予以明確。如對(duì)PPP實(shí)行雙軌制管理，則可以分為特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類PPP項(xiàng)目，并對(duì)其各自的基本特征和要素予以概述。

3.適用范圍

建議對(duì)特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目實(shí)行正面清單管理，而對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類PPP項(xiàng)目實(shí)行負(fù)面清單管理。在公共服務(wù)和產(chǎn)品的大框架之下，排除一些涉及國(guó)家基本職能(如國(guó)防、外交)或政府核心功能(如社保)的公共服務(wù)，以及純市場(chǎng)化領(lǐng)域。

4.主管部門(mén)

我們可以從兩個(gè)不同的角度來(lái)考慮這個(gè)問(wèn)題。

1)角度一：由國(guó)務(wù)院直接設(shè)立PPP聯(lián)席管理機(jī)構(gòu)，并在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行綜合管理。

2)角度二：在對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行雙軌制管理的前提下，由發(fā)改部門(mén)和財(cái)政部門(mén)分別對(duì)特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類PPP項(xiàng)目進(jìn)行綜合管理，并由各行業(yè)主管部門(mén)按項(xiàng)目所屬行業(yè)進(jìn)行分管。當(dāng)然，為了避免重復(fù)審批、多頭管理的問(wèn)題，聯(lián)審聯(lián)評(píng)機(jī)制也應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问皆谶@種模式下得以應(yīng)用。

(二)項(xiàng)目實(shí)施在項(xiàng)目實(shí)施層面，PPP法應(yīng)主要考慮以下幾方面的問(wèn)題：

1.項(xiàng)目的發(fā)起

在政府發(fā)起PPP項(xiàng)目之外，社會(huì)資本主動(dòng)發(fā)起的形式應(yīng)該成為可選項(xiàng)，甚至可以逐漸成為主流方式之一。為此，相關(guān)政府信息(如區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等)公開(kāi)、實(shí)施方案征集與評(píng)比、社會(huì)資本補(bǔ)償?shù)扰涮字贫纫矐?yīng)有所考慮。

2.社會(huì)資本的遴選

(1)在適用法律上，不一定繼續(xù)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》，并為之做出各種打補(bǔ)丁的努力。建議另起爐灶，為建立一套專門(mén)適用于PPP項(xiàng)目投資人遴選的規(guī)則，在PPP法項(xiàng)下留出接口。

(2)在遴選程序上，可以考慮參照近年來(lái)出臺(tái)并行之有效的規(guī)范性文件，在PPP法中予以原則性規(guī)定。

(3)在主體資格上，建議鼓勵(lì)民營(yíng)資本和外國(guó)資本的參與，同時(shí)兼顧國(guó)家安全和反壟斷的相關(guān)考量。對(duì)于一直都是焦點(diǎn)的融資平臺(tái)及項(xiàng)目所在地國(guó)企的參與資格及身份問(wèn)題，則不建議在PPP法中進(jìn)行專門(mén)規(guī)定。

3.項(xiàng)目公司的設(shè)立

需要明確PPP項(xiàng)目是否必須設(shè)立項(xiàng)目公司，并澄清政府方是否必須入股項(xiàng)目公司的問(wèn)題。個(gè)人認(rèn)為均非必須，同時(shí)應(yīng)對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)及項(xiàng)目審批管理制度予以足夠的尊重。

4.PPP合同

PPP法應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目合同(包括特許經(jīng)營(yíng)類和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類PPP項(xiàng)目合同)的性質(zhì)、宗旨和原則予以簡(jiǎn)要描述，但無(wú)需在PPP法中對(duì)合同基本條款或要點(diǎn)予以羅列。

5.監(jiān)督管理

PPP法可以在這個(gè)部分體現(xiàn)公共利益優(yōu)先、績(jī)效考核、信息公開(kāi)、全生命周期監(jiān)管等基本理念。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于適用于公共產(chǎn)品與服務(wù)供應(yīng)的PPP模式而言，公共利益優(yōu)先原則應(yīng)當(dāng)受到充分重視，甚至應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于“物有所值”，被列為PPP模式的核心要素。在很大程度上，公共利益優(yōu)先原則其實(shí)是PPP項(xiàng)目各方權(quán)利、義務(wù)以及諸多合同慣例的合法性的重要來(lái)源，包括社會(huì)資本的遴選方式、政府方出資代表的金股權(quán)、項(xiàng)目公司的普遍服務(wù)義務(wù)、政府的監(jiān)管權(quán)、介入權(quán)和終止后的接收權(quán)、信息公開(kāi)等等。

(三)法律責(zé)任及爭(zhēng)議解決1.法律責(zé)任

(1)作為合同一方，政府和社會(huì)資本均應(yīng)按PPP合同的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任。這里需要明確的，是PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP合同項(xiàng)下的違約責(zé)任，是不是應(yīng)當(dāng)由其授權(quán)方(即項(xiàng)目所在地的縣級(jí)以上人民政府)兜底的問(wèn)題。個(gè)人理解，作為授權(quán)方，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的履約行為承擔(dān)全部責(zé)任。

(2)另一方面，PPP項(xiàng)目各方又應(yīng)依法承擔(dān)行政及刑事責(zé)任。除非涉及雙重或多重處罰，任何一方已在PPP合同項(xiàng)下承擔(dān)違約責(zé)任，不得使其與之相關(guān)的行政或刑事責(zé)任得以豁免。

2.爭(zhēng)議解決

在PPP項(xiàng)目中，政府作為合同方以及行政監(jiān)管方的雙重身份，必然導(dǎo)致PPP合同項(xiàng)下的特定爭(zhēng)議具有行政爭(zhēng)議的色彩，或直接被民事法院或仲裁庭拒絕受理(如近年來(lái)出現(xiàn)的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議爭(zhēng)議被仲裁庭拒絕受理的情形)。對(duì)此，PPP法需要發(fā)出清晰無(wú)誤的信號(hào)，即有關(guān)PPP合同是否屬于平等主體之間的民事合同，PPP合同項(xiàng)下是否有特定爭(zhēng)議需要通過(guò)行政訴訟的方式加以解決等問(wèn)題，PPP法均應(yīng)給出明確的說(shuō)法，給PPP項(xiàng)目參與各方一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期。

當(dāng)然，為項(xiàng)目實(shí)施的穩(wěn)定性和可持續(xù)性計(jì)，PPP法也可以考慮設(shè)定訴訟或仲裁的前置程序，包括專家調(diào)解、聯(lián)席機(jī)構(gòu)審查與裁定等，并強(qiáng)制適用。

(四)配套保障從立法配套層面，個(gè)人認(rèn)為PPP法應(yīng)為成體系立法合理預(yù)留足夠的接口。對(duì)于PPP法自身無(wú)法直接化解的PPP模式與現(xiàn)行法律法規(guī)之間的沖突，可以留待第二、第三層級(jí)的法律文件加以解決。

以下我們簡(jiǎn)單梳理一下PPP模式目前所面臨的主要法律沖突：

編輯： 趙凡