“政府購買服務”亂象叢生、規范操作勢在必行

時間： 2016-09-27 11:13

來源：中國水網

作者：李煒

2013年9月《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號文）中明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度，此后各部委陸續發文規范政府購買服務活動。就現狀而言，由于立法層面的欠缺，多為部委頒布的規章，各部委在權限范圍內從各自分管角度對政府購買服務活動作出規范，但規定的實施路徑不盡相同，給各地在實際操作中留下選擇性適用的空間。我們觀察到，去年下半年開始，類政府購買服務已大規模泛化，目前已引起業內廣泛的關注。筆者從政府購買服務的亂象及成因、實例及危害、政府購買服務與PPP的關系、建議如何解決四方面著手進行論述，以期對政府購買服務活動的規范操作有所裨益。

一、目前市場上關于政府購買服務的亂象及原因

1、刻意將以工程建設為主的項目包裝成政府采購服務項目，規避程序

財政部、民政部、工商總局聯合發布的《政府購買服務管理條例（暫行）》（財綜[2014]96號）對于政府購買服務作出如下界定：“本法所稱的政府購買服務，是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。”由上述定義可知，通過政府購買服務，具備條件的社會力量和事業單位需要實質、直接向社會公眾提供公共服務。

那么以工程建設為主的項目是否屬于政府購買服務的范疇呢？目前法律法規并未明確排斥，實踐中也無定論。筆者認為，對于工程建設投資的收回與項目建成后的運營服務效果不直接關聯的項目，不應認定為政府購買服務項目。

但上述項目目前大量存在，究其原因，總結如下：

我國對于必須進行招標的工程建設項目，其招標程序和適用范圍有著明確的規定，工程建設項目必須嚴格按照相關法律規定選擇施工企業，程序較為明晰，競爭通常很激烈。

而以工程建設為主的項目一旦被包裝成為政府購買服務或PPP項目，則將擁有諸多“便利”，一方面，《政府采購法》規定的除招標方式以外其他采購方式均可適用，如競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等，項目的競爭程度明顯降低；另一方面，《招標投標法實施條例》第九條的規定“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可不進行招標”，通過包裝成特許經營項目，達到“兩標并一標”的目的。

2、大量的項目被包裝成政府購買服務方式實施，繞開監管

《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）規定，“教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度”，此后國務院及各部委陸續發文，倡導在城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設、城市地下管廊建設、海綿城市建設、交通運輸等領域推行政府購買服務方式。

而《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發[2015]42號）規定“各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目”。

由以上規定可以看出，政府購買服務及PPP之間對適用領域并無明確的界限，對于采用PPP方式實施的項目，《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）的規定，采用PPP方式的項目需完成物有所值評價與財政可承受能力論證，同時有“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”的紅線規定。

如今不少地方實施項目時不采用PPP的要求實施，既不做實施方案、物有所值評價和財政可承受能力論證，不受一般公共預算支出10%的限制；同時也沒有嚴格按照政府采購的相應程序，沒有按照“先預算、再采購”的原則進行實施。

二、實例及危害

上文所述亂象在市政道路項目上體現的較為明顯。筆者近期參與了某省第三批示范項目的評選工作，以評選的交通運輸類項目為例，此類項目除幾條高速公路外，幾乎不具備經營性，基本依靠政府付費。而在評審的近20個項目中，僅有2-3個項目采用公開招標，大部分采用競爭性磋商，采用單一來源采購方式的項目數量甚至超過了采用公開招標方式的項目數量，且采用競爭性磋商、單一來源采購項目普遍存在違規適用“兩標并一標”的現象。

在筆者參與的一個某計劃單列市片區開發項目的評審中，該項目既沒有按照PPP項目的要求去做實施方案、物有所值評價和財政可承受能力論證，也沒有按照傳統的政府采購程序“先做預算、再進行采購”的方式進行，甚至在前期可研、設計等文件都沒有的情況下，就計劃要按政府購買服務來實施項目采購工作。

上述實例的危害在于：

1、“多花了錢，也沒有享受到應有的服務”

此類項目通常競爭程度較低，容易導致工程總成本高于采用公開招標方式實施項目的工程總造價，再加上項目的還款周期較長，政府需承擔相應的融資費用，進一步增大了政府總的財政支付壓力。投資人在項目建成后，往往以各種方式尋求提前退出，導致項目實際采購金額上升的同時，運營服務效率并沒有真正提高，不符合政府購買服務的初衷。

2、“名為政府采購服務，實為拉長版的BT”

將工程建設為主的項目象征性地增加一點運營或維護的內容包裝成政府購買服務項目，再通過政府支付購買服務費的方式使投資人收回工程建設費用，實質上是用拉長版的“BT”方式來實施工程建設項目。而BT方式本身是國家政策法規不鼓勵并被限制的一種工程建設方式，其危害在于易造成大量地方政府債務、項目全生命周期的效率不高、項目的成本高于一般傳統模式。

編輯：趙凡

贊