地下綜合管廊是將電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線及其附屬設(shè)備經(jīng)合理規(guī)劃設(shè)計集中安放在一個較大的管廊之內(nèi)，從而實現(xiàn)各種管線的集中統(tǒng)一鋪設(shè)和管理，合理利用地下空間。

地下綜合管廊的建設(shè)能夠避免各管線敷設(shè)單位各自為政、不斷對馬路進行“開膛破肚”，同時從整體上降低建設(shè)成本、避免重復建設(shè);最后，對各種管線進行智能化集中管理，也是智慧城市建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、 地下綜合管廊發(fā)展現(xiàn)狀

國家近年來出臺了一系列的法律規(guī)范，支持、引導地下綜合管廊的建設(shè)。相關(guān)法律規(guī)范及內(nèi)容如下：

2013年9月，國務(wù)院在《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國發(fā)[2013]36號)中明確提出，要開展城市地下管廊試點，用3年左右的時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程;中小城市因地制宜建設(shè)一批綜合管廊項目。新建道路、城市新區(qū)和各類園區(qū)地下管網(wǎng)應(yīng)按照綜合管廊模式進行開發(fā)建設(shè)。

2014年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導意見》(國辦發(fā)[2014]27號)，文中提出要穩(wěn)步推進城市地下綜合管廊建設(shè)，要求“建成綜合管廊的區(qū)域，凡已在管廊中預(yù)留管線位置的，不得再另行安排管廊以外的管線位置。”同時明確要統(tǒng)籌考慮綜合管廊建設(shè)運行費用、投資回報和管線單位的使用成本合理確定管廊租售價格標準。最后，文件中第一次提出“以政府和社會資本合作的方式開展地下綜合管廊的建設(shè)”。

2014年12月，財政部發(fā)布《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》(財建[2014]839號)要求省級財政、住建部門聯(lián)合申報試點城市，并明確中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金鼓勵。

2015年1月，財政部辦公廳、住建部辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于組織申報2015年地下綜合管廊試點城市的通知》對試點申報評審流程、評審內(nèi)容、實施方案的編制等作出了明確規(guī)定。

2015年3月，發(fā)改委辦公廳發(fā)布關(guān)于《印發(fā)城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引》的通知，文中“鼓勵各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒖衫m(xù)期債券等專項債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設(shè)。在償債保障措施較為完善的基礎(chǔ)上，企業(yè)申請發(fā)行城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券，可適當放寬企業(yè)債券現(xiàn)行審核政策及《關(guān)于全面加強企業(yè)債券風險防范的若干意見》中規(guī)定的部分準入條件。”

2015年4月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部經(jīng)過評審，確定2015年地下綜合管廊試點城市為：包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、海口、六盤水、白銀。

2015年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見》(國辦法[2015]61號)中提出要“全面推進地下綜合管廊的建設(shè)”，并要求“到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營”同時明確了建設(shè)主體，即“鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運營管理地下綜合管廊。創(chuàng)新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式” 最后，文中確定了“管線強制入廊”和“有償使用”的原則。

2015年11月，國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發(fā)改價格[2015]2754號)對城市地下綜合管廊實行有償使用制度作出了安排，具體提出，要求建立主要由市場形成價格的機制、明確了費用構(gòu)成并要求從“扶持公益事業(yè)”、“完善支持政策”、“提高管理水平”三個方面完善保障措施。

2015年11月，住建部發(fā)布《關(guān)于做好城市地下綜合管廊建設(shè)項目信息上報工作的通知》(建城市函[2015]234號)，明確住建部已建立全國地下綜合管廊項目儲備庫(以下簡稱“儲備庫”)，為中央財政、專項金融債以及國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等支持地下綜合管廊建設(shè)提供符合條件的備選項目。

2015年12月，住建部發(fā)布了《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》(建城〔2015〕70號)，從編制主體、管理控制、編制內(nèi)容以及成果要求等方面提出了明確要求，是各地編制城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃的重要依據(jù)。

2016年2月，財政部辦公廳、住建部辦公廳關(guān)于開展《2016年地下綜合管廊試點城市申報指南》(財辦建〔2016〕21號)，從試點申報評審流程、評審內(nèi)容、實施方案的編制等方面作出規(guī)定要求各地申報第二批城市綜合管廊試點城市。

2016年4月，2016年全國地下綜合管廊15個試點城市名單公布，鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮(zhèn)、成都、合肥、海東經(jīng)評審為第二批試點城市。

在中央陸續(xù)發(fā)文多角度支持地下綜合管廊的基礎(chǔ)上，各地方也陸續(xù)制定地方立法，規(guī)范和引導當?shù)氐叵戮C合管廊的建設(shè)。上海市、山東省、四川省、遼寧省、江西省、河北省、安徽省、山西省、甘肅省、吉林省、珠海市、廈門市、石家莊市、桂林市、常德市、呼和浩特市、開封市等省市目前已制定相關(guān)法規(guī)政策規(guī)范地下綜合管廊項目的實施。

二、地下綜合管廊PPP項目實施的重要問題

(一)如何解決城市地下綜合管廊PPP項目收費難的問題?

地下綜合管廊項目投資量大，每平方公里管廊建設(shè)的平均投資動則上億元。地下綜合管廊項目以PPP模式實施，成功的關(guān)鍵在于是否建立了合理的付費機制。

目前地下綜合管廊PPP項目通常采用可行性缺口補助的方式，項目公司通過向入廊企業(yè)收取管廊使用費以收回部分投資，政府根據(jù)績效考核結(jié)果給予項目公司一定的財政補貼。

1、管廊使用費的構(gòu)成

國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見》(國辦發(fā)[2015]61號)確立了入廊管線單位有償使用的原則，隨后，國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合關(guān)于《城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發(fā)改價格[2015]2754號)對于管廊使用費確定的原則、費用的構(gòu)成及完善有償使用的保障措施等方面對有償使用進行制度保障。

入廊企業(yè)向管廊建設(shè)運營單位支付的管廊使用費包括兩部分，入廊費及日常維護費。入廊費主要用于彌補管廊建設(shè)成本，由入廊管線單位向管廊建設(shè)運營單位一次性支付或分期支付。日常維護費主要用于彌補管廊日常維護、管理支出，由入廊管線單位按確定的計費周期向管廊運營單位逐期支付。

2、管廊使用費標準確定的考量因素

根據(jù)國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合關(guān)于《城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發(fā)改價格[2015]2754號)的規(guī)定，管廊使用費標準的確定有兩種方式：第一，原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位協(xié)商確定，即管廊使用費原則上遵循市場定價原則;第二，對暫不具備供需雙方協(xié)商定價條件的地下綜合管廊，有償使用費標準可實行政府定價或政府指導價。

管廊使用費標準確定的考量因素：

(1)關(guān)于入廊費，可考慮以下因素：

§ 城市地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施的合理建設(shè)投資;

§ 城市地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施建設(shè)投資合理回報，原則上參考金融機構(gòu)長期貸款利率確定(政府財政資金投入形成的資產(chǎn)不計算投資回報);

§ 各入廊管線占用管廊空間的比例;

§ 各管線在不進入管廊情況下的單獨敷設(shè)成本(含道路占用挖掘費，不含管材購置及安裝費用，下同);

§ 管廊設(shè)計壽命周期內(nèi)，各管線在不進入管廊情況下所需的重復單獨敷設(shè)成本;

§ 管廊設(shè)計壽命周期內(nèi)，各入廊管線與不進入管廊的情況相比，因管線破損率以及水、熱、氣等漏損率降低而節(jié)省的管線維護和生產(chǎn)經(jīng)營成本;

§ 其他影響因素。

(2)日常維護費。可考慮以下因素：

§ 城市地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施運行、維護、更新改造等正常成本;

§ 城市地下綜合管廊運營單位正常管理支出;

§ 城市地下綜合管廊運營單位合理經(jīng)營利潤，原則上參考當?shù)厥姓眯袠I(yè)平均利潤率確定;

§ 各入廊管線占用管廊空間的比例;

§ 各入廊管線對管廊附屬設(shè)施的使用強度;

§ 其他影響因素。

(二)城市地下綜合管廊調(diào)價應(yīng)考慮哪些因素?

PPP項目中，政府和社會資本的合作期限一般在10年以上，在此期間內(nèi)，各定價因素都將產(chǎn)生變化，因此，建立調(diào)價機制具有重要作用。

管廊日常維護費用的價格變化因素通常包括人工成本、通貨膨脹率(CPI)、銀行基準貸款利率、稅收等。

對于人工成本、通貨膨脹率(CPI)及銀行基準利率的變化，通常采用公式法進行調(diào)整，將人工成本、通貨膨脹率(CPI)及銀行基準利率作為調(diào)價因素制定調(diào)價公式，并明確調(diào)價的條件和周期。

對于稅收的變化，通常不采用公式法，而是在《PPP項目協(xié)議》中進行約定，當稅收的變化導致管廊日常運營維護費用發(fā)生較大改變的，可由政府方與項目公司協(xié)商處理。

(三)項目如何使用管廊專項補助資金?

根據(jù)財政部發(fā)布的《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》(財建[2014]839號)第一條的規(guī)定，“中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定三年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%。”

上述中央財政專項資金進入項目主要存在以下幾種方式：

1.用于項目前期費用的支付

在進行項目建設(shè)之前，為確保建設(shè)的可行性和合理性，需要進行一系列的前期工作，具體包括可行性研究報告、地質(zhì)勘查報告、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計的編制，土地的拆遷與平整等。中央財政專項補助資金能夠用于上述項目前期費用的支付。

2.作為政府方出資

狹義的PPP項目中，政府和社會資本應(yīng)組建合營公司，作為合營公司的股東，政府方應(yīng)當履行出資義務(wù)，通常而言，政府方將采用貨幣方式出資，中央財政專項補助資金能夠作為政府方的出資從而進入項目。

3.直接用于項目的建設(shè)

采用PPP模式一方面能夠解決項目的運營，另一方面也具有一定的融資功能，如項目建設(shè)擁有相應(yīng)資金，且能夠較好解決項目運營的前提下，采用政府自建或委托代建方式，反而能夠減低項目的融資成本。

管廊項目若獲得中央財政專項補助，對于項目可做一定的分割，對于專項補貼能夠涵蓋的部分由政府自建或委托代建，對于需要融資的部分采用PPP模式實施，同時將政府自建或委托代建的部分委托項目公司進行運營。

4.用于政府財政補貼的支付

城市地下綜合管廊PPP項目通常采用可行性缺口補助的方式，即管廊建設(shè)運營單位通過管廊使用費收回部分投資，政府方將根據(jù)績效考核結(jié)果給予管廊建設(shè)運營單位一定的財政補貼。

中央財政專項補助可用于政府補貼費用的支付，實現(xiàn)“專款專用”。

三、保障措施

為確保地下綜合管廊PPP項目的順利實施，政府方可從以下方面入手，為項目提供制度保障。

(一)政府強制入廊

地下綜合管廊要真正發(fā)揮效用，管線建設(shè)單位的入廊率至關(guān)重要，政府可發(fā)揮行政效力，以法規(guī)政策方式強制要求管線建設(shè)單位入廊。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕61號)規(guī)定，“已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應(yīng)根據(jù)實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。”

(二)政府指導定價

管廊使用費原則上由管廊建設(shè)運營單位和管線入廊單位協(xié)商確定，并在雙方簽訂的《入廊協(xié)議》中予以明確，但是，因管線入廊單位涉及電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等各個部門，要設(shè)定各入廊單位均認可的價格體系，存在一定的難度。

當管廊建設(shè)運營單位與入廊企業(yè)無法就價格達成一致時，有關(guān)地方可根據(jù)實際情況，依法制定管廊使用收費標準或政府指導價的基準價、浮動幅度，并規(guī)定付費方式、計費周期、定期調(diào)整機制等。

(三)鼓勵資產(chǎn)證券化，降低融資成本。

在建立了合理的付費機制，管廊建設(shè)運營單位達標運營的前提下，城市地下綜合管廊項目將具有穩(wěn)定的收入來源，屬于風險相對較低的項目，此種項目往往能夠吸引社會閑散資金。鼓勵管廊建設(shè)運營單位通過資產(chǎn)證券化的方式募集民間資本，不僅能夠盡快籌集項目建設(shè)資金，而且能夠激發(fā)民間資本活力。目前，國家已出臺了相關(guān)政策鼓勵管廊建設(shè)單位進行資產(chǎn)證券化，發(fā)改委辦公廳發(fā)布關(guān)于《印發(fā)城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引》的通知中明確“鼓勵各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒖衫m(xù)期債券等專項債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設(shè)。在償債保障措施較為完善的基礎(chǔ)上，企業(yè)申請發(fā)行城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券，可適當放寬企業(yè)債券現(xiàn)行審核政策及《關(guān)于全面加強企業(yè)債券風險防范的若干意見》中規(guī)定的部分準入條件。”

目前我國正大力推進城市地下綜合管廊建設(shè)，管廊建設(shè)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要部分，是各地政府今后的常態(tài)工作。我們認為，對于管廊建設(shè)，既要堅持“統(tǒng)籌實施”， “新區(qū)先行建設(shè)、老區(qū)配合舊城改造建設(shè)”的方式，以期實現(xiàn)管廊建設(shè)與道路建設(shè)、河道治理、地下空間開發(fā)等統(tǒng)一規(guī)劃、同步建設(shè);同時也需堅持“合理布局”，優(yōu)先選擇在高密度建設(shè)地區(qū)、道路運輸繁忙、交通量大地區(qū)及地下空間開發(fā)利用需求高的地區(qū)進行建設(shè)，如此才能提高項目的最大功效。

現(xiàn)階段地下綜合管廊PPP項目的重點在于建設(shè)，但從全生命周期進行考察，PPP項目的重點應(yīng)著眼運營。衡量一個PPP項目實施的好壞，不僅要看建設(shè)的質(zhì)量，更要看全生命周期的運營效果，這才是評價PPP項目是否成功的關(guān)鍵。

PPP項目的實施具有特殊性，需要借助法律、技術(shù)、財務(wù)等多方專業(yè)力量，地下綜合管廊作為新興領(lǐng)域，更應(yīng)充分利用各專業(yè)機構(gòu)，結(jié)合項目實際情況，因地制宜的進行項目實施，才能完成真正意義上的PPP項目。

編輯： 趙凡