摘要

EOD模式是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的重要形式之一，模式的可持續(xù)性，取決于EOD項(xiàng)目落地實(shí)施的可行性、項(xiàng)目融資的可得性，尤其是項(xiàng)目全過(guò)程中對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防控。本文從法律制度視角，結(jié)合EOD項(xiàng)目合同的設(shè)計(jì)，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目各方權(quán)利義務(wù)的分配，為項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)防控提供頂層設(shè)計(jì)的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)思考。

關(guān)鍵字

生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)(EOD);EOD項(xiàng)目合同;政府債務(wù);融資風(fēng)險(xiǎn)

EOD(Ecology-Oriented Development)模式，即生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式，是以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為出發(fā)點(diǎn)，以關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)收益為支撐，以公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目組合為載體，由同一主體對(duì)項(xiàng)目統(tǒng)一運(yùn)作、一體化實(shí)施，從而將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化的一種生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式，是踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念、推動(dòng)形成生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新模式。從政策文件到項(xiàng)目實(shí)踐，EOD模式自試點(diǎn)以來(lái)，已在國(guó)內(nèi)推行4年，全國(guó)范圍內(nèi)落地實(shí)施的EOD項(xiàng)目不少，對(duì)全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)、促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。理論上可行的商業(yè)模式，在具體項(xiàng)目中需要兼顧交易各方的利益，既要符合EOD項(xiàng)目發(fā)起方解決環(huán)境保護(hù)資金來(lái)源的初衷，又能吸引社會(huì)資本方投資、金融機(jī)構(gòu)給予貸款支持，識(shí)別并有效防控EOD項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。本文將從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，分析當(dāng)前環(huán)境下在謀劃EOD項(xiàng)目過(guò)程中防范融資風(fēng)險(xiǎn)的措施，保障EOD項(xiàng)目找到社會(huì)投資并獲得金融機(jī)構(gòu)貸款支持。

一、制度完善為EOD項(xiàng)目融資提供了政策保障基礎(chǔ)

自2021年第一批試點(diǎn)開(kāi)始，截至目前，近300個(gè)EOD項(xiàng)目經(jīng)“生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)”推送到金融機(jī)構(gòu)。2024年1月生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)管總局共同發(fā)布《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)(EOD)項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施導(dǎo)則》)，對(duì)規(guī)范EOD項(xiàng)目的謀劃與實(shí)施具有里程碑意義。2024年3月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)(EOD)項(xiàng)目實(shí)施評(píng)估的通知》(環(huán)辦科財(cái)函〔2024〕102號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施評(píng)估》)，進(jìn)一步規(guī)范了EOD項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施中的問(wèn)題。10月人民銀行等四部門印發(fā)《關(guān)于發(fā)揮綠色金融作用服務(wù)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》，要求加強(qiáng)對(duì)EOD項(xiàng)目的金融支持，包括加大信貸支持力度、優(yōu)化項(xiàng)目貸款條件、提高項(xiàng)目融資效率，并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目給予整體授信;要求拓寬投融資渠道，可以EOD項(xiàng)目的資產(chǎn)、權(quán)益作為抵押為項(xiàng)目貸款。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》更是把EOD模式作為健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的創(chuàng)新模式給予肯定。至此，EOD模式在國(guó)家層面建立了基本完備的制度體系。隨后，浙江等省在國(guó)家層面規(guī)則基礎(chǔ)上，結(jié)合本省需求和實(shí)際，制定出臺(tái)了本省EOD項(xiàng)目管理的配套文件。隨著EOD模式制度體系的完善，EOD項(xiàng)目的融資將更加有據(jù)可循，為金融風(fēng)險(xiǎn)防范提供了制度性支撐，有利于發(fā)揮綠色金融支持重大項(xiàng)目的牽引作用，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)融資動(dòng)力，增強(qiáng)社會(huì)投資協(xié)同推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠增長(zhǎng)的信心。

二、EOD模式是創(chuàng)新型項(xiàng)目融資方式

不同于傳統(tǒng)的企業(yè)融資模式，EOD模式是一種創(chuàng)新型的項(xiàng)目融資，無(wú)論政府發(fā)起方還是項(xiàng)目實(shí)施主體參與EOD項(xiàng)目，都是針對(duì)特定EOD項(xiàng)目籌集資金，主要依賴項(xiàng)目自身的收益和資產(chǎn)作為還款來(lái)源。雖然項(xiàng)目組織主體選擇社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)提供貸款依然十分看重社會(huì)資本方的企業(yè)整體信用，但不改變EOD模式的核心邏輯是項(xiàng)目融資的特點(diǎn)。正是因?yàn)橹饕揽宽?xiàng)目自身收益和資產(chǎn)作為還款來(lái)源，EOD項(xiàng)目謀劃過(guò)程中納入的資源和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)內(nèi)容對(duì)項(xiàng)目可投性、可融性、可持續(xù)性就非常關(guān)鍵，決定著EOD項(xiàng)目能否吸引來(lái)社會(huì)資本方投資和金融機(jī)構(gòu)給予貸款支持。從公開(kāi)信息看，大連莊河市水環(huán)境綜合整治與漁業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)EOD項(xiàng)目已得到中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行遼寧省分行12.6億元授信，柳州市香蘭河流域綜合治理EOD項(xiàng)目得到中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行柳州分行15.5億元授信，江陰段環(huán)境治理及科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展EOD項(xiàng)目得到國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行江蘇省分行22億元授信，祁門縣生物多樣性保護(hù)及現(xiàn)代化發(fā)展EOD項(xiàng)目(一期)得到中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行5.4億元授信，無(wú)錫大美陽(yáng)山生態(tài)環(huán)境修復(fù)與農(nóng)文旅融合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目是全國(guó)農(nóng)發(fā)行系統(tǒng)首個(gè)國(guó)家?guī)煺饺霂?kù)項(xiàng)目，審批僅14個(gè)工作日即得到中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行江蘇省分行12億元授信，首筆投放1億元。

三、融資可得性決定EOD項(xiàng)目落地實(shí)施的可能性

項(xiàng)目組織申報(bào)主體謀劃的EOD項(xiàng)目是否適宜金融資金支持、是否能夠得到金融機(jī)構(gòu)的融資支持，成為具體EOD項(xiàng)目能否落地實(shí)施的核心決定因素。通過(guò)采用市場(chǎng)機(jī)制，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性金融機(jī)構(gòu)和各類商業(yè)銀行，為大量的EOD項(xiàng)目的落地實(shí)施提供了強(qiáng)有力的融資支持。推行EOD模式的出發(fā)點(diǎn)之一即解決生態(tài)環(huán)境治理缺乏資金來(lái)源渠道，EOD模式將公益性強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，由項(xiàng)目實(shí)施主體(即EOD項(xiàng)目公司)一體化實(shí)施，從而將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，使所治理的生態(tài)環(huán)境能夠?yàn)榕R近空間內(nèi)的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)賦能、增益，從而實(shí)現(xiàn)將關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)可獲得的較高收益用于補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理所付出的投入成本，確保生態(tài)環(huán)境的治理效果可持續(xù)得到維護(hù)。正是基于上述的生態(tài)價(jià)值內(nèi)化邏輯和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，保障EOD項(xiàng)目本身在整個(gè)生命周期都具有穩(wěn)定、持續(xù)的現(xiàn)金流，具備可投性、可融性、落地實(shí)施可能性、還本付息保障性、運(yùn)營(yíng)維護(hù)持續(xù)性。金融機(jī)構(gòu)基于具體EOD項(xiàng)目的特性，在對(duì)其是否具備EOD模式的符合性、項(xiàng)目目標(biāo)的可達(dá)性、實(shí)施效益的實(shí)現(xiàn)情況等進(jìn)行評(píng)估審查后，遵循獨(dú)立審貸/批的原則，進(jìn)行放貸或投資審批。

四、EOD項(xiàng)目實(shí)施主體的資信和能力依然是融資風(fēng)險(xiǎn)防控的重要抓手

即使按照EOD模式的相關(guān)政策要求對(duì)項(xiàng)目整體立項(xiàng)，EOD項(xiàng)目融資依然極大地考驗(yàn)著實(shí)施主體自身的信用和投融資能力，融資成為當(dāng)下制約EOD模式發(fā)展的核心因素之一。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)收益下行情況下，項(xiàng)目現(xiàn)金流的波動(dòng)性、收益實(shí)現(xiàn)的不確定性均較大，有能力解決項(xiàng)目資本金出資并能夠?yàn)轫?xiàng)目爭(zhēng)取到金融機(jī)構(gòu)貸款融資的實(shí)施主體并不多，需要謀劃EOD項(xiàng)目的政府和園區(qū)管理機(jī)構(gòu)在謀劃策劃項(xiàng)目過(guò)程中廣泛接觸、多渠道選擇具有綜合實(shí)力的社會(huì)資本方和具有專業(yè)運(yùn)營(yíng)管理能力及成熟市場(chǎng)渠道的運(yùn)營(yíng)方，以便為項(xiàng)目落地實(shí)施擇優(yōu)選擇承接主體。

編輯： 李丹