PPP運動如火如荼，但更應警惕和防范形成新的政府債務

時間： 2016-08-01 13:40

來源：中國水網

作者：劉敬霞

一些地方政府不顧自身財政實力，大干快上，一方面將已有存量項目包裝為PPP項目，本應即期支付的債務延長至未來償付，用“PPP新瓶”裝“政府債務舊賬”。

由于PPP模式頂層設計模糊、規則繁雜沖突、新老制度缺乏統一協調、程序不統一，嚴格按照規定動作推進的PPP項目舉步維艱。限于施工自然條件、工程進度等因素約束，政府和具有強烈合作愿望的社會資本甚至具有利害關系的百姓，都無法忍受PPP項目前期過程中的識別、準備、采購三個階段11個步驟。有些咨詢公司也是趕著2014年以來的熱潮新生出來，招些新兵后生就到處熱身，拿到幾個專家的課件自己就以“咨詢專家”上陣了，方案、報告、合同就是復制、粘貼。

由于規則本身的不周延、歷史數據的缺乏、對新規則的陌生，使得“物有所值評價”、“財政承受能力論證”就是走形式，參加評審的專家干的也是“廚子修橋”的活，大多不及評標專家的專業度（絕對沒有貶低廚子和評標專家的意思）。有的PPP項目就是匆匆上馬，有的項目根本等不及PPP項目的流程走完，有的項目半年都不見得走完一個階段的流程。

財政部推PPP模式的目的是期望社會資本以股權方式投入項目，全生命周期對項目負責，但現在地方政府推出的PPP項目五花八門，而且財政部的導向似乎也追求大規模、大投資，但小項目以股權投得起，大項目即使央企、國企也投不起（規范來講，僅符合國務院規定的項目資本金，多數機構都投不起，現實中許多總規模達十億、近百億的項目公司的注冊資金僅一兩千萬人民幣）。同時，大干快上、熱熱鬧鬧更讓大企業不敢往長遠想，更想抓住當下賺快錢。趨利避害的最佳方式就是“債”，要求政府以各種方式承債。

財政部提倡建立PPP項目合理回報機制，但沒有給出合理回報機制指引，如果社會資本僅靠項目公司風雨飄搖的分紅(而且政府還要對“超額收益”分成)，成本要監審、向社會公開，估計正常的社會資本都會退避三舍。

財政部的政府負債管理在短期內成效應該是顯著的，PPP項目在實施運營全過程中形成的項目公司的負債不會直接移交給政府，但長期都得政府兜著，企業債務會以各種方式向政府轉移。

現在最常見的是通過建設補貼（其實就是建設期利息）、拉長期限按固定回報率計算的可用性付費（墊資承包）、明股實債的回購安排等變相融資，政府按照PPP項目合同約定在項目建成立即進行足額支付、采取延期支付方式購買融資服務、通過政府購買服務方式進行變相融資（墊資承包），以基金等方式出現的社會資本更是如此（去年郵儲銀行參與的濰坊鐵路項目就是以債的方式實施的PPP項目）。不允許地方政府變相融資的事情，他們做得都比較“謹慎”，物有所值評價和財政承受能力論證等各種程序都會走，都不會規避。

即使表面上地方政府不承債（只是不承擔項目的直接投資責任），只負責按PPP項目合同約定付費（其實也是債，合同之債）；項目的融資責任、項目工程材料設備服務費用的對外直接支付主體是項目公司，但項目公司在進入收費期前除了寥寥可數的資本金外，什么都沒有。銀行獨立審貸，通常都會要求項目公司大股東擔保。大股東會要求施工單位擔保。施工總包會繼續把風險往下釋放。現實中許多供應砂石料的、甚至做工程設備物流的，為各種分包、總包墊資百萬、千萬很常見（能給總包墊資都是高攀了）。

財政部的支付約束，理想很精彩，現實很骨感。地方上未來要么對社會資本“照單全收”（為了維護形象剛性兌付是好的，許多根本就是地方沒有核減價格的能力，也沒有人冒這個風險，調增價格也一樣困難重重），合同不全是“一張廢紙”，也不會“不承認、不接受、不執行”，但依舊不及時、不足額支付；要么無錢可付（有的地方幾十億元的財政收入順利通過幾百億論證的PPP項目）。估計上級財政“結算扣款機制”也落不了地。PPP模式注定是“補丁模式”。

政府想上的項目，基本都該上（哈）。后面績效（考核啥呢？許多人都在思考，沒有人太認真，哈）如何務實地與支付約束相結合？非常認同薛總“準備倉促或者還款能力不足的爛項目，落不了地也是一種市場機制”。

支付約束不是那么簡單，“搞不好，反而加劇了地方債務的擴大”。

編輯：李曉佳

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