導讀：近日，《中國金融》雜志發表清華大學PPP研究中心特聘高級專家、中國水網金牌專欄作家羅桂連深度稿一篇。羅桂連認為，近年大力推動的PPP模式對特定類型的項目具有體制機制優勢，但在國內全面推廣的條件尚未成熟。

地方政府融資平臺模式是國內公共基礎設施投融資領域的主流模式，近年大力推動的PPP模式對特定類型的項目具有體制機制優勢，但在國內全面推廣的條件尚未成熟。做實做強規范融資平臺，積極審慎穩妥推進PPP，協同發揮兩種不同模式的優勢，用20年甚至更長的時間，逐步實現政府項目投融資體制的轉型升級。

建設性政府債務

公共基礎設施領域存在巨額政府債務有其客觀必然性。考慮公共基礎設施領域的政府債務和資金平衡，應當放在30年以上的考察周期中，而不僅是短期財政收支平衡問題。

第一，政府在公共基礎設施領域形成巨額建設性負債無法回避。國內公共基礎設施領域普遍未建立起足夠水平的使用者付費機制，政府要發起項目并維持正常運營提供公共服務，依賴項目本身的現金流普遍做不到，大部分項目都需要政府提供持續的資金支持。提供這種資金支持，衍生于政府通過公共基礎設施提供基本公共服務的政治責任，無法逃避，實質上也無法完全轉移。實際上，公共基礎設施項目有效壽命與投資回收期很長，往往可以提供定期、穩定、可預測的預期收入，有條件承擔較高的財務杠桿率，通過長期債務融資方式籌集建設資金是國際通行做法，只是各國的主流融資方式存在差異。國內城市化建設速度史無前例，在公共基礎設施項目集中超前建設的高峰期，政府當前財力根本無法足額提供資金，政府只能通過各種形式的負債來填補巨額資金缺口。巨額存量債務的逐步消化和實質性解決，要靠20～30年甚至更長時期地方政府財力的增長，靠居民收入提高后能承擔更高水平的公用事業收費水平，靠盤活存量資產等方式的組合利用。沒有必要否認巨額建設性債務的存在，也沒有必要過度擔心償債壓力造成財政危機，但確實需要較長時期才能清償建設性債務。

第二，不同的政府負債方式在政府承擔償債責任方面具有同一性。在國際上看，地方政府債券、融資平臺與PPP模式是三種最為主流的形式，國內目前也已經形成這三種模式并存的局面。地方政府債券是顯性化的政府負債形式，直接體現在政府當前的債務余額中。融資平臺是代替政府融資，融資平臺為公共基礎設施項目融資所形成的建設性債務，實質上就是政府債務，只是暫時顯示在融資平臺的會計報表上，沒有直接體現在政府債務統計數據之中。在當前國內的PPP項目中，絕大部分項目都需要或多或少，甚至完全依靠政府在PPP合同期內的未來支付義務，在需要政府付費的PPP項目中，未來的政府付費確定無疑，實質上也是政府建設性債務。

第三，融資平臺仍是國內地方政府融資的主流渠道。2014年9月21日國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》(簡稱“43號文”)，明確了地方政府融資只能通過發行政府債券或采用PPP模式，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。43號文力求將國內公共基礎設施的投融資模式從融資平臺主導，一步轉向“地方政府債券+PPP”，該文執行已有兩個完整年度。以2016年為例，當年發行地方政府專項債券1.17萬億元，截至2016年底簽約PPP項目總投資額3.6萬億元，估計當年通過PPP模式形成固定資產投資不超過8000億元，兩種方式實際解決的投資不超過2萬億元。當年全國完成基礎設施投資118878億元，其中地方政府項目投資不低于8萬億元，可見主要融資模式還是地方政府融資平臺。可以合理預計，由于其他兩種模式在國內還無法成為主流，在未來10年內，融資平臺的主流地位仍然難以撼動。

兩種模式的分析

融資平臺是地方政府在現有財政體制和投融資體制下的重要實踐創新，是國內近20年以來城鎮化領域和公共基礎設施項目建設的主流融資渠道。在公共基礎設施項目的各類實施模式中，PPP模式涉及利益主體最多，風險分配與利益協調關系最為復雜，實施難度與不確定性也最高。目前還沒有在哪個國家取得普遍性的大范圍成功。國內大規模推進PPP實踐，還受到一些短期內無法解決的因素的嚴重制約。

第一，融資平臺模式是各國普遍采用的公共基礎設施項目實施模式。即使在自由市場經濟的美國，城市基礎設施主要靠發行市政債籌資，也還存在很多代替政府融資并組織項目實施的公共機構(著名的有田納西河流域管理局、紐約新澤西港務局)。1972年，經美國國會批準，紐約市與新澤西州政府聯合出資組建紐約新澤西港務局，管轄以紐約自由女神像為中心共約1500平方英里的區域，主營業務是公共基礎設施，資金來源主要來自基礎設施的使用者付費及發行債券。曼哈頓所在的紐約港區是美國式自由資本主義的圣地，居然由這么一家類似平臺公司的公共機構負責提供公共基礎設施，而并不是市政債、PPP或私有化模式，令人吃驚!

第二，融資平臺所積累的經驗與能力可以繼續發揮巨大作用。國內形形色色的融資平臺可以分為四類。一是綜合性平臺，如上海城投、杭州城投、武漢城投等。發達地區的綜合性平臺已經積累綜合優勢，融資成本低、組織項目建設效率高、運營管理能力強。二是專業性平臺，如京投公司、上海申通地鐵集團、北京排水集團、重慶水務等，是某個特定領域的融資、建設與運營主體。如2003年成立的京投公司，截至2015年底累計完成投資達3953億元，建成客流總量世界第一、總里程世界第二的超大型城市軌道交通網絡。三是園區性平臺，如上海金橋集團有限公司、蘇州高新區經濟發展集團總公司、西安高新控股有限公司等。它們主要承擔經濟開發區、高新區、出口加工區、保稅區及自貿區等特定發展區域的基礎設施融資、建設與運營，招商引資以及政府授權的公共服務職能。四是空殼型平臺。2008年國際金融危機后，各地成立了一些資產規模小、可運作資源少、治理結構不規范、綜合能力弱、至今未公開發行債券的區縣級平臺。從數量上看第四類平臺占比很高，但從占有的有效資產規模看，實際占比并不大，并不能代表融資平臺的主流。這類平臺公司是欠發達地區金融意識落后、金融市場運作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的突出體現。這類平臺需要規范發展，其中有些可能會被淘汰或撤并。但絕對不能簡單因為存在這些不規范平臺，而否定所有的融資平臺。

第三，英國政府也不認為PPP具有普適性。英國眾議院財政委員會在2012年對前20年的私人融資活動(Private Finance Initiative，PFI)項目做了一個整體的評估，得出幾點重要結論：一是采購程序復雜、耗時比較長，一般需要2～3年項目才能完成采購，融資成本相對比較高，最終通過政府付費實質上會增加財政負擔而不是減輕負擔，難以實現價物有所值;二是PFI項目融資屬于政府資產負債表之外的融資，其負債不直接計入政府財政預算，從而使得PFI成為政府規避預算約束的一種方式，短期內能夠刺激政府的非理性投資，長期內將加大政府未來財政負擔;三是PFI項目提供的是公共服務，項目失敗的風險最終依舊會由政府承擔，因此風險并沒有真正轉移出去;四是PFI項目合同期長，難以根據未來實際情況與需求變化對合同條款進行調整，缺乏靈活性。這是英國的最高權力機構下議院對過去20年PFI實踐的一個官方的綜合性評價，主要指出PFI模式的不足之處，這對我國推進PPP工作有很強的借鑒意義。實際上，英國的政治家雖然推崇PFI模式，將其作為成功經驗向其他國家推廣。但實務中，英國從未排除使用傳統的政府投資模式，而且堅持將傳統模式作為選擇PFI等其他模式的比較基準。根據英國財政部提供的數據，1992～2014年PFI項目占英國整個公共部門投資的比例僅為11%，最高的年份也沒有超過20%。因此，不能將PFI視為英國采用PPP的唯一模式，更不能將其視為英國政府公共項目運作的唯一模式。

PPP模式的制約因素

國內PPP模式受到一些因素的嚴重制約，目前還不具備大規模推廣的基本條件。

一是缺乏權威規范的法規支持。國內PPP領域，僅有一項部門規章，主要靠數量眾多的規范性文件指導。國家發展改革委與財政部兩部門發布的政策性文件存在很多沖突和不一致的地方，主要體現在對于實施機構、社會資本資格、前期工作要求、實施機構、入庫要求、操作程序、社會資本的選擇方式等方面。規范性文件的法律位階低、相互之間存在沖突、權威性欠缺，難以取信于社會資本及公眾。這種政策混亂局面，給地方政府實施PPP項目帶來了實質性困難。另外，PPP模式的內在要求與現有預算、土地、稅收、融資、國資等法律規定存在不銜接的問題，甚至有明顯沖突，增加了法律風險。

二是政府的公共治理能力不足。PPP模式下，政府從直接實施項目，轉變為整合各方社會資源用公共治理機制和市場化方式實施項目，政府應當從行政命令方式轉變為平等協商的公共治理方式。這種轉變不可能在短期之內完成，甚至會經常出現政府行為不當甚至違約的現象。2016年《政府工作報告》中指出，政府要帶頭講誠信，絕不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。這反映出這種現象的普遍性與嚴重性，對各級地方政府思維方式與行為方式的轉變，可謂前路漫漫。

三是缺乏眾多合格的候選社會資本。PPP項目的社會資本需要具備籌集穩定、長期、成本合適的巨額資金，按“百年工程標準”組織好項目建設，運營管理好項目資產實現最佳社會與經濟效益等方面的綜合能力。在推進市場化運作比較早、程度也比較深的制水廠、污水處理廠、生活垃圾處理設施、天然氣、供熱等少數領域，國內已經出現批量的合格社會資本，占據比較高的市場份額。但是，在軌道交通、市政管網、環境治理、海綿城市等更多領域，仍然缺乏批量的具備綜合能力的社會資本。近年在PPP領域唱主角的央企施工企業，融資能力與運營能力的培育和提升，也至少需要5年以上的時間，并且難度很高。理論上，可以通過組建聯合體來整合不同類型機構的能力，但由于聯合體的責任與利益劃分、連帶責任的法律界定、聯合體本身的不穩定等問題，挑戰也很明顯。

四是難以實現基于項目現金流的融資模式。基礎設施項目投資規模以億元、十億元、百億元為單位，依靠表內融資或主體擔保，社會資本普遍無法承受。唯有通過以項目現金流為基礎的項目融資，實現表外融資和有限追索，才有可能打破融資困局，為PPP模式提供穩定的資金支持。不過，國內的使用者付費項目普遍收費不足，政府付費項目又面臨低層級政府“小馬拉大車”、事權與財權不匹配、歷史欠債或違約問題突出等現實因素的制約，難以普遍實現真正意義上的有限追索性質的項目融資。前兩年依托央企主體信用的PPP融資模式，顯著抬高了央企的資產負債率和或有負債風險，不可持續。

五是缺乏批量的合格PPP咨詢項目負責人。牽頭咨詢機構的項目負責人在PPP項目實施中特別重要，至少要有能力完成四個方面的工作：政府的決策參謀，讓領導決策時踏實放心，堅定決策層推進項目的信心和決心;確保吸引多家符合項目需要的潛在投資者參加競爭，形成充分、良性的競爭局面，協助政府強中選優;除承擔自身專業任務外，還要對其他專業中介機構的專業沖突進行協調，利用自身的專家顧問網絡彌補其他中介機構的專業不足，承擔專業任務兜底的職能;落實項目招商進度安排，在確保工作質量的前提下，協調眾多相關方，積極穩妥按時間表推進項目。這種復合型高端人才的極度短缺，實質性地制約了PPP項目的大規模實施。

兩種模式的協同發展

在PPP模式下，融資平臺仍然可以發揮積極性甚至主導性的作用。培育強平臺是推進城鎮化建設的必由之路，也是積極穩妥推進PPP模式的前提和抓手。

第一，融資平臺承擔城市化建設起步期的資金籌集職責。在城市化建設的起步期，諸多基礎設施項目需要全面啟動并超前建設，需要巨額的“第一桶金”才能打開城市建設的新局面。此時，土地價格較低，招商引資剛開始還沒有產生穩定稅收，社會資本懷疑發展前景難以大規模投入，唯有融資平臺可以迎難而上。可以說，國內城市化發展取得重大成效的地方，平臺在初期融資中都起到絕對主導的作用。那些一開始就靠廉價賣地的地方，難以持續推進城市化建設規劃的高水平落實。只有牢牢地依托政府信用和公共資源，融資平臺才有生存基礎。同樣，只有利用好融資平臺和土地財政兩個輪子，在當前的財力約束和融資約束下，地方政府才能落實城市建設長遠規劃與目標。

第二，培育強平臺是欠發達地區推進PPP工作的主要抓手和當務之急。從發達地區的經驗來看，欠發達地區培育強平臺的意義有：一是成為地方政府在公共基礎設施領域的人才積聚高地、經驗積累載體和對接各方資源的樞紐;二是作為地方政府城鎮化項目融資的蓄水池，以及以土地資源為主的各類公共資源的積聚、培育、轉化和實現主體;三是擔任PPP等市場化項目的政府方實施主體、項目現金流不足的風險緩釋主體、代表地方政府進行監管的執行機構，并且，當PPP項目失敗時，融資平臺可以作為代表地方政府接盤處理遺留問題的公共機構;四是社會資本異地投資PPP項目時，需要跟當地主要融資平臺親密合作實現合作共贏，這種合作可以體現為股權合作，也可以是共同開發，凝聚合力為PPP項目順利平穩推進創造條件。

第三，發達地區的強平臺應當“走出去”服務全國，成為PPP等市場化項目的社會資本和市政公用行業的并購整合主體。國內要大規模推進PPP項目，其中的一個制約因素，就是缺乏具有融資、建設、運營等方面綜合能力的投資運營商群體，難以實現真正有效的競爭態勢。發達地區的融資平臺在本地已經有幾十年的經驗積累，是國內少有的具有綜合能力優勢的潛在投資運營商。首創股份、北控水務、城投環境這類脫胎于融資平臺的市場機構，作為先行者已經取得了較大的成功。如果有更多的地方政府融資平臺走出所在城市，服務于更廣闊的地域，將推動PPP模式的深入全面推進。不過，目前地方政府普遍擔心本地平臺對外服務遇到風險時，仍需要本地財政救助，因而嚴格限制本地平臺“走出去”。如何破解僵局，需要PPP大環境的改善，可能還需要較長時間。

作者簡介：

羅桂連：E20特約評論員，中國水網金牌專欄作家，清華大學PPP研究中心特聘高級專家，國家發改委PPP專家庫定向邀請專家，中國資產證券化研究院PPP專業委員會主任委員,中國水網特約評論員，E20研究院PPP專委會成員。注冊會計師,清華大學管理學博士，倫敦政治經濟學院訪問學者。2000年以來一直在基礎設施投融資與資產證券化領域從事實務、研究和政策制訂工作。組織了上海老港生活垃圾填埋場國際招商、上海浦東自來水公司股權轉讓等標桿性項目，并為西寧市、寶雞市等地方政府提供項目融資全流程咨詢服務。主譯的《基礎設施投資策略、項目融資與PPP》、擔任副主編的《PPP與資產證券化》已出版發行，還參加《資產證券化操作手冊》(第二版)、《REITs投資指南》等多本相關領域專業著作的編譯工作。

編輯： 趙凡