實質(zhì)上，PPP是道而不是術(shù)，PPP是理念而不是具體模式。PPP的核心內(nèi)涵在于有效積聚整合各方面的優(yōu)勢資源，構(gòu)建有彈性的激勵相容的公共治理機制，通過諸多不同利益訴求的相關(guān)方長達幾十年的持續(xù)博弈，各方合力同心、盡力而為、量力而行、按貢獻和績效取酬，實現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施項目全生命周期綜合效能的最優(yōu)化。PPP的核心理念包括：風(fēng)險分擔(dān)、激勵相容、合理回報、契約精神、物有所值、量力而行、可融資性、可持續(xù)性等。

一是風(fēng)險分擔(dān)。PPP首先強調(diào)風(fēng)險分擔(dān)，在風(fēng)險識別與風(fēng)險分類基礎(chǔ)上，讓政企各方中最應(yīng)該也最擅長承擔(dān)的一方去承擔(dān)特定風(fēng)險，以實現(xiàn)總體風(fēng)險管理的成本最低和效率最高，即實現(xiàn)項目全生命周期的總體風(fēng)險的最優(yōu)分配。風(fēng)險分擔(dān)遵循兩大原則：能力原則和公平原則。所謂能力原則，指每一項風(fēng)險均有最有承擔(dān)能力的一方去承擔(dān)。所謂公平原則，指各方承擔(dān)的風(fēng)險與所得的回報高低相匹配。社會資本承擔(dān)的風(fēng)險要有上限，超過上限，啟動政府補貼或調(diào)節(jié)/調(diào)價機制;對項目收入不能覆蓋成本和合理收益的項目，政府給予適當(dāng)補貼。從政府角度看，不是社會資本承擔(dān)的風(fēng)險越多越好，政府承擔(dān)的風(fēng)險越少越好，而應(yīng)當(dāng)綜合考慮政府的風(fēng)險承受能力、風(fēng)險轉(zhuǎn)移意向、支付方式等要素，恰當(dāng)分擔(dān)，減少政府不必要的財政負擔(dān)。比如，新加坡政府在政府“不差錢”情況下，就不太主張PPP項目由企業(yè)融資而承擔(dān)更高的融資成本。

二是激勵相容。PPP合作關(guān)系中，政府更加強調(diào)公益性，企業(yè)更看重經(jīng)營性，在強調(diào)政企之間風(fēng)險分擔(dān)的同時，還要強調(diào)激勵相容，以整合各方資源和能力，實現(xiàn)項目全生命周期的綜合效能最優(yōu)。利益分享應(yīng)當(dāng)與貢獻大小相關(guān)聯(lián)，哪一方貢獻大其利益分享就多。比如，項目建設(shè)、運營維護、融資等經(jīng)營性風(fēng)險主要由企業(yè)分擔(dān)，這些活動的效率提升所產(chǎn)生的利益，也應(yīng)該更多地由企業(yè)享有;而外部政策、法規(guī)方面的風(fēng)險主要由政府承擔(dān)，由于這些外部因素變化所產(chǎn)生的收益，也應(yīng)該更多地由政府享有。比如，地鐵PPP項目，如果客流量劇增帶來收益劇增，這種超預(yù)期的增量部分的收益，應(yīng)該進行具體的歸因分析，如果主要是由項目公司之外的外部因素所帶來則主要由政府享有，如果主要是由項目運營提升吸引新增客流則主要由項目公司享有，以構(gòu)建激勵相容機制。再如，垃圾發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價補貼，如果上級政府上調(diào)補貼，則調(diào)增部分的收益也應(yīng)由政府更多分享。風(fēng)險分擔(dān)體現(xiàn)效率原則，激勵相容體現(xiàn)公平原則，風(fēng)險分擔(dān)與激勵相容是PPP合理回報機制的重要實現(xiàn)和調(diào)控手段。

三是合理回報。PPP模式強調(diào)合理回報而不是自負盈虧，這是政企博弈和市場競爭的結(jié)果。PPP項目具有公益性，賺多了政府無法交代，難以實現(xiàn)物有所值。但是，持續(xù)虧損會影響可融資性和項目穩(wěn)定運行。參與PPP項目的社會資本，應(yīng)當(dāng)克服追求利益最大化的本能沖動而堅守合理回報理念。合理回報不是固定回報，如果項目公司成本控制得好效率高，獲得的回報應(yīng)該比政府認(rèn)可或行業(yè)平均水平要高一些，也公平合理。合理回報應(yīng)該貫穿項目全過程和全生命周期，項目存續(xù)期內(nèi)要有動態(tài)調(diào)整機制加以保證，保證項目公司的合理回報率不受諸多外部成本因素變動的影響。合理回報需要通過充分而有序的競爭加以實現(xiàn)，在項目招投標(biāo)競爭中，既要避免由于競爭不充分導(dǎo)致的高價中標(biāo)與過高回報，又要避免由于無序競爭或過度競爭導(dǎo)致的低價中標(biāo)與過低回報甚至虧損。合理回報的量化指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家、行業(yè)、階段來具體確定。具體標(biāo)準(zhǔn)可以為：對使用者付費基礎(chǔ)上的特許經(jīng)營類PPP項目，項目公司的凈資產(chǎn)收益率可以設(shè)定為銀行長期貸款基準(zhǔn)利率加2%-3%;對政府付費基礎(chǔ)上的政府購買服務(wù)類PPP項目，項目公司的凈資產(chǎn)收益率可以設(shè)定為無風(fēng)險收益率(通常為同期限國債利率)加2%-3%，但應(yīng)略高于同期商業(yè)銀行貸款基準(zhǔn)利率。

四是契約精神。PPP是權(quán)力與資本的合作，權(quán)力容易任性，資本容易撒野，各方信守合約對PPP項目的成敗至關(guān)重要。在長達二、三十年甚至更長時間的合作關(guān)系中，而且往往是壟斷經(jīng)營，如果契約意識有問題就容易跑偏，導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量差、運營效率低、政府付費多等諸多問題，物有所值就可能落空。強調(diào)PPP中的契約精神，對政府方來說，更多的體現(xiàn)為認(rèn)真履行合約中確定的責(zé)任和義務(wù)，比如風(fēng)險分擔(dān)、按時付費、適時調(diào)價等;對企業(yè)方來說，契約精神則更多地要求按合約做好項目運營，提供合格乃至高水平的公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP合同是不完全契約，在強調(diào)契約剛性的同時，也要根據(jù)未預(yù)期情形接受柔性變通，這是妥協(xié)精神的體現(xiàn)。契約精神需要配套妥協(xié)精神，契約的達成意味著對當(dāng)事人自我意志的限制與約束，意味著彼此間的忍讓與妥協(xié)。這種妥協(xié)精神，首先應(yīng)當(dāng)建立在平等的基礎(chǔ)上，基于當(dāng)事人的獨立意志;其次通過協(xié)商與讓步，使對方得到某種利益，從而換取對方作出同樣的讓步行為來滿足自身;最后強調(diào)的是按規(guī)則的治理，妥協(xié)是理性人之間的一種利益讓步，須有一套外在的規(guī)則予以約束，妥協(xié)精神體現(xiàn)著和諧、友善與智慧。

五是物有所值。物有所值(Value for Money)基于全壽命周期理論，綜合考慮項目的成本、風(fēng)險和收益，分析采用PPP模式相比于傳統(tǒng)模式可能獲得的增值。實現(xiàn)VFM的方法主要有兩類：一是采用公共部門比較基準(zhǔn)(PSC，Public Sector Comparator)為核心的VFM評價;二是競爭性招投標(biāo)。國內(nèi)的PPP項目以競爭性投標(biāo)方式為主輔以簡單的定性評價，大多數(shù)PPP項目存在典型的領(lǐng)導(dǎo)決策特點，未通過有效的數(shù)據(jù)和決策評估就做出決定，直接進行有針對性目標(biāo)的招標(biāo)，很難做到真正的物有所值。建立以PSC為核心的VFM評估體系來判斷是否采用PPP模式，是目前國際上最主要和應(yīng)用最廣的評價方法，VFM分析包括定性和定量評價，但是目前尚缺乏統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的評價框架和程序。需要強調(diào)，物有所值不僅要測評計算，更是依托全生命周期內(nèi)的選擇、規(guī)制、合作與監(jiān)管，實際上體現(xiàn)為多個要素的疊加效應(yīng)：優(yōu)秀企業(yè)、有效機制、運營效率與合理回報，如果企業(yè)不優(yōu)秀或機制與運營無效率或回報太高，都不可能是物有所值的PPP項目。

六是量力而行。政府之所以要做PPP，是因為政府缺錢或缺效率;而企業(yè)之所以愿意做PPP是因為可以賺錢，但只能賺取合理回報。政府在企業(yè)賺錢的狀況下還要做PPP，是因為存在政企效率差異，即物有所值;企業(yè)在政府缺錢的情況下還敢做PPP，是因為企業(yè)知道政府缺的是當(dāng)期的錢而不缺長期的錢，變短期集中支付為二、三十年平滑支付之后，政府可以放大財政承受能力。政府要力所能及，量力而行，即要有良好的財政承受能力。否則，實施過多的PPP項目導(dǎo)致政府財政支付能力出現(xiàn)虧空，則不僅傷及投資企業(yè)切身利益，也傷及政府形象和契約精神，會導(dǎo)致公共利益受損。顯然，政府財政承受能力的高低，是實施PPP項目多少的重要基礎(chǔ)和前提條件。目前國內(nèi)政府部門對PPP項目財政承受能力的論證，關(guān)注的是單個具體的PPP項目，缺乏對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略思維，也缺乏對PPP項目投資的規(guī)劃統(tǒng)籌論證。要做好財政承受能力評價，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地的中長期發(fā)展規(guī)劃，對本地財政做3、5、10、20、30、50年的全口徑精算平衡。當(dāng)有關(guān)重要參數(shù)發(fā)生變化時，要進行重新測算并采取相關(guān)調(diào)整應(yīng)對措施，重新實現(xiàn)不同時段的財政收支的精算平衡。

七是可融資性。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投資規(guī)模高達幾億、幾十億、幾百億，投資回收期往往超過15年，需要獲得長期、穩(wěn)定、低成本的巨額資金支持，落實融資不僅是PPP項目實施的前提條件，資金成本的高低還是決定物有所值的重要因素。構(gòu)建可預(yù)期、可控制、可持續(xù)的項目收入回報機制，是PPP方案可落地執(zhí)行的關(guān)鍵。由此，在編制方案時，需要及時與相關(guān)金融機構(gòu)群體進行充分溝通，了解其愿意提供資金的條件，并將這些條件在PPP實施方案中落實。對此，《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕1744號)第八條中明確要求“發(fā)揮各類金融機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢，鼓勵金融機構(gòu)向政府提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財務(wù)顧問等服務(wù)，提前介入并幫助各地做好PPP項目策劃、融資方案設(shè)計、融資風(fēng)險控制、社會資本引薦等工作，切實提高PPP項目融資效率”，確實抓住了關(guān)鍵點。

八是可持續(xù)性。可持續(xù)性指滿足當(dāng)前與長期的社會需求。基礎(chǔ)設(shè)施項目大多是百年工程，實際經(jīng)濟壽命可能長達幾十年甚至幾百年，涉及多代人的福祉，實現(xiàn)可持續(xù)性是包括PPP項目在內(nèi)的所有公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的內(nèi)在要求。經(jīng)濟發(fā)展、全球人口增長、資源短缺、人權(quán)保護、勞工問題和氣候變化等約束條件，要求基礎(chǔ)設(shè)施投資者在其全部投資決策過程中整合可持續(xù)性因素。“可持續(xù)性投資”指確認(rèn)環(huán)境、社會和治理(ESG)等因素，并將其整合進投資過程之中，旨在降低風(fēng)險并抓住機會，由此給社會產(chǎn)生正面的、可持續(xù)性的影響。可持續(xù)投資的驅(qū)動力來源于投資者逐步認(rèn)識到整合ESG因素到資產(chǎn)配置、標(biāo)的選擇、資產(chǎn)組合構(gòu)建及股東參與和表決等流程之中，對于中長期評估一項資產(chǎn)組合的價值和預(yù)期風(fēng)險收益來說很有必要且很有益處。2015年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展紐約峰會上通過的《十七項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》中，其中有兩項涉及可持續(xù)性和彈性基礎(chǔ)設(shè)施，這強調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施在驅(qū)動可持續(xù)發(fā)展的潛在力量，也應(yīng)該是參與PPP項目的任何負責(zé)任的機構(gòu)投資者的利益所在。

相關(guān)熱文鏈接：

PPP核心之實施方案編制六大要訣

羅桂連談PPP核心之二：合同體系起草四大要訣

羅桂連談PPP核心之三：資格預(yù)審的四大要點

【作者簡介】

羅桂連，清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級專家，國家發(fā)改委PPP專家?guī)於ㄏ蜓垖＜遥袊Y產(chǎn)證券化研究院PPP專業(yè)委員會主任委員, 中國銀行間市場交易商協(xié)會法律專業(yè)委員會委員,中國水網(wǎng)特約評論員，E20研究院PPP專委會成員。清華大學(xué)管理學(xué)博士，倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院訪問學(xué)者,注冊會計師。近年在中國保監(jiān)會資金部工作，推動保險資金投資基礎(chǔ)設(shè)施項目。2016年度參加中央組織部第16批博士生服務(wù)團，在陜西金融控股集團掛職總經(jīng)理助理。2000年以來一直在基礎(chǔ)設(shè)施投融資與資產(chǎn)證券化領(lǐng)域從事實務(wù)、研究和政策制訂工作。在上海城市建設(shè)投資開發(fā)總公司工作期間，組織實施了上海老港生活垃圾填埋場國際招商、上海浦東自來水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓等標(biāo)桿性項目。作為牽頭咨詢機構(gòu)負責(zé)人，帶領(lǐng)專業(yè)團隊為西寧市、寶雞市等地方政府提供項目融資全流程咨詢服務(wù)。

近年，羅桂連主譯了《基礎(chǔ)設(shè)施投資策略、項目融資與PPP》(第一、二版)、《不上班也能月領(lǐng)萬元：盡早準(zhǔn)備實現(xiàn)完美退休計劃》、《投資者的心靈修煉》、《聰明的REITs投資者》，擔(dān)任《PPP與資產(chǎn)證券化》的副主編，還參加《全球REITs投資手冊》、《資產(chǎn)證券化操作手冊》(第二版)、《REITs投資指南》、《中國資產(chǎn)證券化熱點實務(wù)探索》等多本專業(yè)著作的編譯工作。近期在《中國金融》、《財經(jīng)》、《中國經(jīng)濟導(dǎo)報》、《上海證券報》、《當(dāng)代金融家》的主流財經(jīng)媒體發(fā)表一系列關(guān)于PPP、資產(chǎn)證券化、融資平臺等方面的文章。

編輯： 趙凡