近期，財政部已向各地提前下達了2022年新增專項債務限額1.46萬億元。專家估計，2022的（專項）債發行總額大概率會在3萬億多一些。明年的專項債將主要投向交通基礎設施、能源、生態環保、市政和產業園區基礎設施等9大方向。

12月16日，國務院政策例行吹風會上，財政部副部長許宏才和財政部預算司負責人兼政府債務研究和評估中心主任宋其超介紹了加強和完善地方政府債務管理的有關情況，特別提到：近期財政部已向各地提前下達了2022年新增專項債務限額1.46萬億元。作為一種政府投資，專項債是國家進行逆周期調節，促投資、補短板、保民生的重要抓手。

 今年發行3.65萬億  明年專項債將投向9大方向

專項債是省級地方政府做背書，為有一定收益的公益性項目發行，以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券。中國水網金牌專欄作家、行業資深人士田寒星介紹，作為一種融資手段，相比于城投債，專項債的政策支持力度更大，責任劃分更明確，項目審批更嚴格。相比PPP項目，專項債的優點是融資成本更低，有利于地方政府形成固定資產，便于固統入投，也符合中央經濟工作會議在當下“穩”字當頭這一工作要求。

2015年，專項債首度發行。6年來，新增專項債額度快速攀升。根據相關報道匯總，分別如下：2015年為1000億元；2016年、2017年，分別增加到4000億元、8000億元；2018年超過1萬億元；2019年到達2.15萬億元；2020年，為了應對疫情沖擊等，大幅增加1.6萬億，增至3.75萬億元。

萬得信息技術股份有限公司（Wind）曾做過一個專項債發行統計：截至2020年12月25日，專項債前五大投向分別為交通（13.2%）、棚改/老舊小區改造（9.9%）、市政（7.4%）、生態環保（5.3%）及民生（4.5%）。如果按5.3%的比例，2020年單獨用于生態環保的專項債數額（不包含市政和產業園區基礎設施中的環保項目）將接近2000億元。而2019年，我國全年共計發行46期生態環保主題專項債，金額共約601億元。算起來，2020年的增長幅度超過200%。

據報道，2021 年新增專項債發行規模小于去年，根據財政部規劃，2021年全年新增專項債應該為3.65萬億元。截至12月15日，全國新增地方政府專項債券已發行3.42萬億元，占全年總額度的97%，全年發行工作基本完成。

按照國家規劃，2022年專項債券支持的重點方向，主要體現在三個要聚焦短板領域、重點方向和重點項目，其中9大方向分別是交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈等物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程。此外，還將加大對水利、城市管網建設等重大項目的支持力度。

“十四五”生態環保專項債券項目類型更側重于系統施治，并延伸至提升項目整體運營價值，主要投向污染防治類、防災減災類、礦產開采沉陷區改造類以及生態旅游類。其中污染防治類項目主要包含有污水處理基礎設施建設、河道整治、水庫和湖泊等水體梳理與修復、大氣污染防治設施建設等，多是對原來污染的水系和大氣進行修復。

橫看成嶺側成峰  專項債的“是”與“非” 

有人認為，環保專項債對整個行業是好事，重資產項目引入專項債可以讓更多資金進入流通領域，總量增加的同時，把基本盤做大。對此，田寒星則顯得比較冷靜，并沒這么樂觀。

他介紹：專項債還款用途是項目自身收益和政府性基金，可認為是延續了PPP項目支持市政行業（水務、供熱、供氣）的可行性缺口補貼類項目，對于新建類項目可以解讀為“利好”。但結合實際，情況并不樂觀，如有的地方政府跨越式發展，前期欠賬多，爛尾項目多，部分專項債的用途已經跑偏，用在了“借新還舊”上，隨著國家財政部門監督收緊，用專項債來解決解決存量項目不太可能，新項目投產后就又面臨后期運營的一系列諸多問題。從這個角度上看，有的專項債的使用就是“夏天揣兜里的燙山芋”，猶如懸在頭頂的達摩利斯之劍。

中建政研集團副總裁何朋朋博士認為，倒也不必對專項債如此悲觀。在他看來，專項債是國家進行逆周期調節，促投資、補短板、保民生的重要抓手。擴大專項債規模，也是積極財政政策和穩健貨幣政策的具體體現。從拉動基礎設施投資、補短板的角度看，專項債的及時性和有效性極大地符合調控要求。

何朋朋介紹，在專項債應用過程中，前述的一些問題只是個別現象，不能因為存在一些問題就“因噎廢食”、“以偏概全”。何朋朋認為，專項債應用過程中一個普遍的痛點是，資金到位以后，因為項目前期準備工作不足，沒有達到快速形成實務工作量的要求。二是專項債資金到位，項目開工后資本金籌措不到位，易形成半拉子工程。三是收入成本不實，未來還本付息的風險大。這些都可以通過加強項目前期工作、嚴格要求評審標準和按規定執行事前、事中、事后債務績效管理等手段加以規范。

軟通智慧信息技術有限公司數字政府事業部咨詢總監馬文偉也認為，專項債是政府投資的精細化管理模式，專款專用，不能用于還舊債，現在其主要難點是大部分的政府沒按時花錢，審計不過關。專項債是由地市、縣區政府自主申報的，要能包裝項目，也能運營項目。在申報的時候糊弄，申報下來了，發現不可行，錢花不出去。

有助于做大地方平臺 需求錯配是現實問題

馬文偉介紹，專項債會比政府投資做得更好，而且還不占用政府財政資金。以后再擴大的話，很可能政府投資都通過專項債來進行了。

田寒星認為，專項債是政府性投資，使用的部門無外乎為地方平臺公司以及國有公司。中國水網曾有專家投稿談過專項債的問題，文章也是如此認為：專項債會做大做強地方平臺公司。專項債券申請下來，政府與國有企業簽訂一個委托實施的合同，資金直接撥給國有企業。國有企業作為主體去采購施工單位，去運營項目或者還本付息。這與專項債資金自身訴求是高度一致的，即：是有經營性現金流的公益項目，存續期結束后，把資產裝入國有企業。回頭再給這些平臺公司評級、舉債、再融資，一條產業鏈完美形成。（詳情閱讀：又一匿名老司機：我想對專項債說，對你愛不玩兒！）對于民營企業而言，即使你有技術，會創新、懂管理、都不如抱住一個國有企業的“大腿”更有效。而平臺公司作為施工單位的采購主體，自主權很大。只需要招個施工標，也不用央企、國企參加，只需要本地小企業即可，也算是實現了本地內循環。

在田寒星看來，即使在經濟發達地區，地主家也偶爾發生拆東墻補西墻的問題，更別說經濟欠發達的中西部地區。實際上，專項債沒有用在項目上，而是用在還債上、發工資上的事情也屢有發生。本輪以專項債發力的導向模式（三駕馬車：投資，消費，出口），又回到政府通過一系列財政預算列支的方式，在經濟增長中，加大投資需求，拉動GDP啟“穩”的方式，對于民營企業，當下所面臨的不再是選擇題，而是一道給出既定答案的填空題。

據萬得信息技術股份有限公司（Wind）的分析顯示，2020年，我國前五大環保專項債發行省市分別為天津、廣東、河南、山東及湖南，其中天津、廣東及河南規模均超過400億。

2020年10月，中國財政科學研究院發布的《中國財政政策報告（2020）》中就特別指出了國內專項債區域錯配的問題。報告指出，中西部欠發達地區的基礎設施建設需求和投資乘數效應更大，但往往財力較弱，負債率較高，因此可獲得的專項債額度較低。這導致最需要專項債的地方獲得的額度反而小。雖然這種分配有助于控制債務風險，但可能難以滿足后發地區的發展需求，并進一步拉大區域差距。

環保行業不要寄予過多希望 未來專項債或不再放水

根據萬得信息技術股份有限公司（Wind）的專項債發行統計：截至2020年12月25日，專項債前五大投向分別為交通（13.2%）、棚改/老舊小區改造（9.9%）、市政（7.4%）、生態環保（5.3%）及民生（4.5%）。如果按5.3%的比例，2020年單獨用于生態環保的專項債數額（不包含市政和產業園區基礎設施中的環保項目）將接近2000億元。而2019年，我國全年共計發行46期生態環保主題專項債，金額共約601億元。算起來，2020年的增長幅度超過200%。

今年2月，財政部辦公廳、國家發展改革委辦公廳聯合下發的《關于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》要求，2021年的專項債重點用于交通基礎設施、能源、農田水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施(主要包括供水、供熱、供氣、地下管廊等和產業園區基礎設施等)、國家重大戰略項目以及安居工程九大領域。如果等同2020年5.3%的比例，2021年單獨用于生態環保的專項債數額（不包含市政和產業園區基礎設施中的環保項目）大約在2000億，遠遠低于市場實際需求。

而2022年的專項債，如開頭報道，國家也已經提前下達了1.46萬億的新增限額。

“這個數字看著很大，但真正到全國的鄉鎮級，落實到環保項目，可能會少得可憐。”對于行業來說，田寒星覺是危機并存，行業最好不要寄予過多希望。

在他看來，“危”在于：如今西部縣市，部分區域連公務員工資都發不了。一些環保項目超前建設，所欠的債，真的不好還。對于一些縣級市來說，專項債，能找到支付路徑，解決一小部分前期工程款就已經很好。至于保證運營收益，除了地方政府嚴監管，處理一噸水，就支付一噸水費，托底企業的付費勞動；“機”在于：實在經營不下去、鍋都揭不開的企業申請破產，等待重組，這時候的資產價格相對便宜。畢竟破了產，可以以低價拿到以前不敢想的項目運營權。

結合歷年數據，田寒星認為，2022的（專項）債發行總額大概率會在3萬億多一些。從地方政府角度倒推總量，加上特別國債，2019-2022年四年的總額應該不會超過13萬億。以目前掌握的數據來觀察環保企業路在何方，望向政策層面：會是再開一個新科目，給予生機？感覺環保行業的這個冬天有些長，未來，國家大概率不會再針對專項債這個科目放水了。

在何朋朋看來，最近這三年，環保行業專項債用的并不多，因為其收入產出無法實現自平衡，同時相較于基礎設施建設項目，環保行業并不能貢獻太多地方稅收。產業類的生態環保項目很多民營企業在嘗試，但是公益類的生態環保項目只能寄希望于政策（比如EOD試點申報）。現在環保專項債也遠沒有PPP當年的那種熱度。

如果環保企業想要申請專項債，何朋朋建議，最好是跟一些產業園整體打包策劃，整合上下游產業鏈，“以肥養瘦”。產業園區是專項債的主要投向之一，環保項目與產業園區打包，更有助于項目落地。

馬文偉補充，申請專項債時，環保項目的建設單位最好能夠結合專項債的運營要求，為政府輸出運營模式，協助政府申報，申報的資金里要包括運營費用。建設和運營企業，在前期編制申報材料階段就應該參與進來，不能單純只做建設，還要承擔起運營的角色。

參考文獻：

環保專項債梳理：占比快速抬升，規模持續擴大，天風證券，2020-12-28

生態環保領域專項債業務探討，P3帶路群搜狐號，2020-11-10

2021年專項債券：是否還能繼續加碼，知乎，2021-04-27

地方著手儲備明年專項債項目，新增額度或低于3.75萬億，21世紀經濟報道，2020-09-23

把專項債資金花到緊要處，人民日報，2021-04-26

編輯： 李丹