姚文?1， 鄭海良1， 王樹成2
(1.深圳市自來水〈集團〉有限公司，廣東深圳 518031；2.天津國水設備工程有限公司，天津300074)

　　摘　要：分析了中國水務市場的現狀與存在的問題，從管理體制、市場容量與市場格局三個方面提出了中國水務市場未來10年的發展趨勢。指出規模經營與適度競爭相結合的水務經營模式將成為發展方向，并預測珠江三角洲、長江三角洲、京津等地區將率先出現大型區域性水務集團。
　　關鍵詞： 水務市場； 自然壟斷； 官督商辦； 水務集團
　　中圖分類號：TU991.6
　　文獻標識碼：B
　　文章編號： 1000-4602(2002)01-0026-04　

1 產生背景

　　我國供水行業傳統上一直由政府壟斷經營，幾乎無市場可言。它有兩個突出特點：一是政企不分，城市供水的生產、經營、投資基本由政府包辦；二是水價由政府制定，價格不能反映價值規律。這種經營體制目前已逐漸陷入了舉步維艱的泥沼。
　　20世紀90年代以后，我國城市供水固定資產投資額年平均遞增18.2%，預計“十五”期間，我國還有超過300億元的陳舊供水設施面臨著更新改造，如果再加上采用深度處理對工藝升級換代的壓力，供水投資缺口將更大。
　　據S.M.國際技術顧問公司統計，1996年中國整個供水行業只微贏利0.44億元，凈資產利潤率僅為0.1%。33%的供水公司虧損，平均每個供水公司虧損470萬元。另一方面，供水企業卻擁有巨額存量資產(2000年底，累計用于城市供水設施的固定資產投資已達1 217.1億元)，頗有“坐擁金山，行將餓斃”之態。
　　政府對供水專營權的逐步放開和水價的逐漸上漲成為形成水務市場的兩大要素。根據對115個城市的調查，1998年—2000年共有62個城市對水價進行了調整，平均上調幅度為20%～30%。1998年6月，國家出臺了《城市供水價格管理辦法》，使我國水務市場的巨大潛力凸現于投資者面前。

2 發展現狀

　　20世紀90年代以來，中國水務市場非常活躍，形成四大參與主體——外資、國有供水企業、民營資本及政府。
2.1 外資迅速搶灘
　　水務市場具有風險低、回報穩定的特點，因此優先占有市場非常重要。隨著國內水務市場的放開，蘇伊士里昂水務、威望迪集團、泰晤士水務、安格利水務、匯津公司等越來越多的國際水務集團正迅速搶灘并擴大市場，成為水務市場上最活躍的主體。迄今為止，由外資參與直接經營的國內自來水廠已逾50家，僅里昂水務一家已在中國參與了100多個水廠(包括污水處理廠)的建設或經營，在華項目的投資總額超過30億美元。外資在國內水務市場的投資主要集中在自來水廠的建設與經營、原水設施與污(廢)水廠的建設等領域。
2.2 企業深化改革
　　第一個階段從20世紀90年代初開始，以“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為中心對企業進行改造，一個顯著標志是企業名稱由“自來水公司”更改為“自來水(集團)有限公司”。據不完全統計，約有90%以上省會城市和60%以上大中城市的供水企業已經進行了這種改革。其典型模式為：
　　深圳模式——建立和完善現代企業制度，實施集約化管理和規模化經營，步入“自我積累、自我發展”的良性循環；
　　上海模式——將水司一分為四，以促進競爭和提高效率；
　　南海模式——供水企業將水廠借殼上市，然后把所募資金用于發展供水項目；
　　武漢模式——政府將水廠包裝上市，然后把所募資金用于其他基建項目；
　　沈陽模式——廠網分離，產銷分開。水廠包裝后在香港上市，所募資金用于城市基礎設施建設。
　　第二個階段從90年代末開始，少數體制較順或者基礎較好的供水企業展開了以提升企業規模和國際競爭力、搶占市場份額為中心的改革和探索。比較典型的例子有：深圳自來水集團積極實施跨區域經營戰略，在保定、杭州等地與國際水務資本展開了激烈競標；北京自來水集團積極實施城鄉一體化戰略，展開了對周邊郊縣水司的大規模并購活動；長春、重慶等城市則積極組建了集供水、污水處理為一體的大型水務集團。
2.3 民營資本入市
　　長期以來，民營資本主要集中在給排水設備、藥劑的制造和銷售領域，近來則開始大舉進入自來水廠與污水處理廠的建設與經營等領域，如錢江水利通過競標收購杭州赤山埠水廠，北京首創股份收購高碑店污水廠一期工程。其中，最引人注目的是北京桑德集團于2001年6月 ，在人民大會堂與荊州、荊門、江陰、格爾木、宿遷等11個城市簽約，以BOT方式承建并運營這些地區的城市污水處理廠。
2.4 政府管制放開
　　政府對水務市場的管制主要有市場進入和價格管制兩種形式。
　　我國的市場進入管制長期以來一直是由地方政府壟斷本地供水經營許可權的封閉制，市場機制根本未建立起來。而近幾年來出現了幾點新變化：
　　① 很多地方政府逐步放松了市場進入管制，允許多種水務經營主體跨行政區域進入，但放松的范圍僅限于制水和污水處理領域。
　　② 管制主體的職能劃分趨向明確，出現了資產管理與行業管理相分離的管制方式，克服了政企不分的弊端。
　　③ 在行業管理上，“多龍管水”的混亂局面正在向“一龍管水”轉化。截止到2000年1月，全國已有24個省(自治區、直轄市)的424個縣級以上人民政府明確了由水務局統一實施水務管理。
　　政府的價格管制方式正逐步走向科學化、規范化，合理的水價形成機制正逐步建立：
　　① 在水價的制定上，承認水務企業應該有合理利潤，并以法規的形式確認成本加稅費、合理利潤的定價標準(1998年出臺《城市供水價格管理辦法》)，同時指出供水企業合理盈利的平均水平應當是凈資產利潤率的8%～10%。
　　② 在水價的調整上，價格聽證制度初步形成，水價的調整日趨科學化、合理化、規范化。2001年7月，國家計委出臺了《政府價格決策聽證暫行辦法》，使水價聽證制度有了強有力的法規依據。

3 存在問題

3.1 引入“洋水務”帶來的問題
　　引入“洋水務”的確緩解了國內建設資金的短缺并帶來了先進的管理和技術，但從近10年的中外合作實踐來看，中方吃了不少“暗虧”。導致這種“暗虧”的直接因素是外方所要求的固定投資回報率(以約定的價格包銷水量)，這種定死水量和水價的合作方式幾乎將外資完全排除在經營風險之外，使中方付出了沉重的代價。以南昌為例，1995年南昌水司與中法水務各出資50%合作經營雙港水廠(規模為10×10⁴m³/d)。為保證外商10%～18%的投資回報率，南昌水司從雙港水廠的購水價格為1.16元/m3，而售價只有0.66元/m³，倒貼0.50元/m³。至此，南昌水司從1994年盈利460萬余元到1995年因合資水廠等因素虧損1291萬元。類似的情況還普遍發生于沈陽、天津、成都、中山、保定等地。
　　造成這種尷尬處境的根本原因是這種合資(合作)體制存在很大漏洞：一是供水市場沒有完全放開，規定外資只能建廠而不能經營管網，等于逼著外資通過卡死水的銷售數量和價格的方式來降低投資風險；二是由于過多承擔了平抑物價、優化投資環境等社會職能，目前的水價依然很不到位。實際上，目前供水企業的凈資產利潤率普遍不及3%，遠低于6%～8%的水平。
3.2 統一的水務經營模式尚未形成
　　① 關于拆分水司與規模經營的爭論
　　一種觀點認為，機構臃腫、效率低下是壟斷企業的痼疾，唯有拆分企業、打破壟斷、有效競爭，才能從根本上提高本土供水企業的效率與服務水平。由此產生的方案一是豎切幾刀，將一個大型供水企業分為幾個小型供水企業；方案二是橫切幾刀，廠網分離，將必須壟斷經營的管網部分統一經營，而將能夠納入競爭的水廠、管網維護等部分全部推向市場。上述方案有利于招商引資，有助于打破地區壁壘。
　　而另一種觀點認為，供水企業的最大優勢是具有成本弱增性，唯有充分發揮其規模效益才能使總成本最低。城市水廠和其配套管網在設計之初，就存在一個最優化的管網調度與生產 運行方式，只有按照設計要求來合理調度各水廠的配水量，才能達到最經濟、合理的運行效果。如果忽視了這些技術上的內在統一性，不僅會導致總體成本上升，還將降低城市供水的保障水平。
　　② 盤活水務資產及資金流向問題
　　出現了以減輕財政負擔為中心和以促進水務行業發展為中心的兩種不同指導思想。前者認為應將所得資金用于道路、橋梁等基礎設施領域。而后者認為資金不應挪作他用，應該依然投資于水務行業。
　　實踐證明，所募集的資金若挪作他用，則城市供水設施建設改造資金依然匱乏。若由供水企業支配使用，則城市供水設施水平將得到極大改善。
3.3 統一的行業管理體制尚未形成
　　①指導我國供水企業改革與發展的相關政策、法規不健全。近幾年隨著我國水務市場的逐步放開，出現了BOT、TOT、出售、特許經營等很多新穎的市場形式，但很不規范。當合作雙方的利益、投資者和公眾的利益發生沖突時無法可依，如水務設施運營招投標制度不健全，使很多地方在招商引資的過程中基于政績的原因普遍歧視內資。用于規范 專營項目價格和服務的具有約束力的專營權條例至今仍未建立，使合作過程中的扯皮現象時有發生。
　　② 具體的行業管理部門仍不統一，水務部門的行業管理職能仍不明確。目前我國仍有約80%的縣級以上城市仍處于“多龍管水”的混亂局面，而在“一龍管水”的20%的縣市里面，水務部門管理權限過大、范圍過寬的現象又產生了新的政企不分。
　　③ 各水務企業之間“優勝劣汰”的競爭機制仍未建立。目前轄區內壟斷經營較普遍，經營的優劣對其生存發展基本上不構成決定性影響。雖然有關政策已經開始提倡水務企業跨區域 經營，鼓勵企業之間的兼并與聯合，但是由于遵循市場規律的相關競爭機制尚未建立，使得這些設想成為無本之木。目前僅有的一些小范圍內的兼并與聯合，實質上仍是一種政府的“拉郎配”現象。
3.4 價格問題束縛水務市場發展
　　只有解決了價格問題，確保投資者能夠獲得合理回報，才能形成眾多社會資本投資我國水務市場的局面。雖然水價已得到一定程度的提升，但與理想水平仍相去甚遠。根據對36個省會城市與副省級城市的調查，目前居民用水價格達到1元/m³以上的城市為21個，平均水價尚不及德國的1/8、美國的1/2。我國目前處理生活污水的成本大約是0.5～0.7元/m³，而排污費價格僅為0.3元/m³左右，在這種價格狀況下的供水企業凈資產利潤率遠低于3%，污水處理廠基本上處于半停產狀態。

4 發展趨勢

4.1 管理體制
　　①適度開放。城市供排水管網的建設和經營屬禁止外商投資領域，制定這項條款的原因據說主要是因為管網涉及到國家安全及公眾健康，不宜外商投資。對于這個理由的說服力，很多業內人士一直心存質疑。另外，未來我國水質進一步提高的最大障礙就是管網，因無力承擔管網改造所需的巨額投資，客觀上需要引入外資。因此隨著中國的入世，應全面開放中國水務市場。
　　但是短期內對這一條款主動作出重大修改的可能性不大。主要有兩個原因：a.在WTO有關服務貿易的條款中，外商對此并沒有提出特別的要求，在WTO成員國中也有很多地方的管網并未向外商開放；b.統一的行業管理體制和相關的法律、法規短期內很難建立、健全和完善，政府不會在缺少監管的情況下貿然放開管網。樂觀地估計，外商最多只能爭取到對用水大戶的直接供應權以及參股本土企業來經營管網的權利。
　　②官督商辦。官督商辦的運行模式將逐漸被推廣和普及。所謂官督商辦，簡單講就是將城市水務交給企業來經營，同時由政府輔以有效行業監管的運行模式。投資(產權)主體多元化是這種運行模式不同以往的最主要特點。外資、民營資本被政府鼓勵投資參股國有水務企業，越來越多的城市水務企業將成立董事會，加上《中外合資企業法》規定外資持股比例不能高于25%，因此國內水務市場最主要的水務運營商仍將是國有(控股)水務企業。對于增量投資部分，BOT的運營模式將被廣泛采用。
　　③ “一龍管水”。越來越多的水務行業將由一個政府部門統一監管，而且水務主管部門將由直接參與經營向間接服務監督的管理過渡，管理職能主要有：負責本行政區域( 流域)內城市供水發展規劃和實施；建立科學合理的成本評估體系，以作為價格主管部門制定與調整水價的依據；負責本區域城市水務企業經營資質的審核認證以及特許經營權的發放與收回；嚴格市場準入制度，規范水務企業的經營行為，保障水務市場各投資主體的合法權 益；監督城市水務企業服務質量，受理用戶投訴；推動行業科技進步，保障城市水務行業長期穩定和持續發展。
　　④規模經營、適度競爭的水務經營模式逐漸得到普遍認同和推行。水務行業具有自然壟斷屬性，因此水務行業改革的目標是既要提高其競爭活力又要充分發揮其規模效益。未來10年內，我國水務市場上長期存在的地區壁壘將在國家相關政策的指導下被逐步打破；眾多的中小型水務企業將以資產為紐帶，以資源、技術和管理為基礎，通過產權多元化、城鄉一體化 與供排水一體化等重組并購活動進行整合，組建大型的水務企業。同時，企業之間競爭日趨 激烈，主要體現在：某一區域特許經營權的競爭；某一水務設施項目建設經營權的競爭；不同區域之間關于價格、成本與服務的競爭。
4.2 市場容量
　　城市化進程加快已成為供水量增長的主因。2000年我國城市化水平為36%，城市人口為4.6×10⁸，城市供水總量為469×10⁸m³。按有關部門預測，2010年城市化水平達到45%，城市人口將增加到6.3×10⁸，城市供水總量將達到640×10⁸m³以上，這勢必產生大量的供水設施投資需求。同時，國家已把水價改革列為“十五”計劃重點。目前，我國自來水平均價格約1.5元/m³左右，如果《城市供水價格管理辦法》規定的調價辦法能逐步得到落實，那么2010年自來水平均價格有望提高到4.0元/m³左右，由此我國供水市場的年產值將從目前的600億元提高到2300億元左右。
　　相對于供水市場，污(廢)水處理市場可能是未來最具發展潛力的。目前中國城鎮污水排放總量約為1.37×108m³/d，但達到國家二級排放標準的只有10%。到2005年，50萬人口以上城市的污水處理率應達到60%以上；到2010年，所有城市的污水處理率不得低于60%，直轄市、省會城市、計劃單列市以及重點風景旅游城市不得低于70%。為了實現這個目標，預計將新增污水處理能力(5000～6000)×10⁴m³/d，所需的建設投資就高達2000～3000億元，這還不包括每年上百億元的運行費用。如果對全國縣級以上城市的市 政污水進行處理，全國將有超過1000座的城市污水廠待建，市場需求在4000億元以上，毫無疑問有著非常廣闊誘人的發展前景。
4.3 市場格局
　　①從地域空間上來看，珠江三角洲、長江三角洲、京津等城市化水平高、經濟與地域條件關聯性強的地區極有可能首先出現大型的區域性水務集團。實際上，目前這些地區的區域性整合已經初露端倪。在京津地區，北京自來水集團大舉展開了對延慶、密云、懷柔等周邊水司的收購，供水區域迅速擴大。在珠江三角洲地區，曾多次跨區域參與國際競爭的深圳自來水集團于2001年8月順利實現給排水一體化。在長江三角洲，一個累計10年、投資高達66.41億元的區域供水規劃將在蘇錫常地區的12個市、212個鄉鎮實施，在11890km²的范圍內實現聯網供水。
　　②從投資主體的角度來看，國際水務資本雖然擁有雄厚的資金和技術，但是囿于國家在水務行業對外資的種種限制很難在短期內大幅放開；而民營資本囿于資金規模和技術水平，很難獨立獲得市場準入資質。因此，未來10年內我國水務市場最主要的運營主體仍將是國有( 控股)水務企業。
　　③從市場分工來看會越來越細，專業化、社會化程度越來越高，管道施工、日常維修、漏水調查、科技開發等服務性業務將分別從傳統的運營業務中進一步分離出來，成為跨區域連鎖經營的專業化企業。
　　水務運營市場的蓬勃發展，必將帶來水務建設業、制造業以及相關知識經濟產業的繁榮。但是，對管道直飲水、桶裝水市場則會帶來一定的負面影響。

參考文獻：

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　　收稿日期：2001-10-12