姚文?1， 鄭海良1， 王樹成2
(1.深圳市自來水〈集團〉有限公司，廣東深圳 518031；2.天津國水設備工程有限公司，天津300074)

　　摘　要：分析了中國水務市場的現(xiàn)狀與存在的問題，從管理體制、市場容量與市場格局三個方面提出了中國水務市場未來10年的發(fā)展趨勢。指出規(guī)模經(jīng)營與適度競爭相結(jié)合的水務經(jīng)營模式將成為發(fā)展方向，并預測珠江三角洲、長江三角洲、京津等地區(qū)將率先出現(xiàn)大型區(qū)域性水務集團。
　　關(guān)鍵詞： 水務市場； 自然壟斷； 官督商辦； 水務集團
　　中圖分類號：TU991.6
　　文獻標識碼：B
　　文章編號： 1000-4602(2002)01-0026-04　

1 產(chǎn)生背景

　　我國供水行業(yè)傳統(tǒng)上一直由政府壟斷經(jīng)營，幾乎無市場可言。它有兩個突出特點：一是政企不分，城市供水的生產(chǎn)、經(jīng)營、投資基本由政府包辦；二是水價由政府制定，價格不能反映價值規(guī)律。這種經(jīng)營體制目前已逐漸陷入了舉步維艱的泥沼。
　　20世紀90年代以后，我國城市供水固定資產(chǎn)投資額年平均遞增18.2%，預計“十五”期間，我國還有超過300億元的陳舊供水設施面臨著更新改造，如果再加上采用深度處理對工藝升級換代的壓力，供水投資缺口將更大。
　　據(jù)S.M.國際技術(shù)顧問公司統(tǒng)計，1996年中國整個供水行業(yè)只微贏利0.44億元，凈資產(chǎn)利潤率僅為0.1%。33%的供水公司虧損，平均每個供水公司虧損470萬元。另一方面，供水企業(yè)卻擁有巨額存量資產(chǎn)(2000年底，累計用于城市供水設施的固定資產(chǎn)投資已達1 217.1億元)，頗有“坐擁金山，行將餓斃”之態(tài)。
　　政府對供水專營權(quán)的逐步放開和水價的逐漸上漲成為形成水務市場的兩大要素。根據(jù)對115個城市的調(diào)查，1998年—2000年共有62個城市對水價進行了調(diào)整，平均上調(diào)幅度為20%～30%。1998年6月，國家出臺了《城市供水價格管理辦法》，使我國水務市場的巨大潛力凸現(xiàn)于投資者面前。

2 發(fā)展現(xiàn)狀

　　20世紀90年代以來，中國水務市場非常活躍，形成四大參與主體——外資、國有供水企業(yè)、民營資本及政府。
2.1 外資迅速搶灘
　　水務市場具有風險低、回報穩(wěn)定的特點，因此優(yōu)先占有市場非常重要。隨著國內(nèi)水務市場的放開，蘇伊士里昂水務、威望迪集團、泰晤士水務、安格利水務、匯津公司等越來越多的國際水務集團正迅速搶灘并擴大市場，成為水務市場上最活躍的主體。迄今為止，由外資參與直接經(jīng)營的國內(nèi)自來水廠已逾50家，僅里昂水務一家已在中國參與了100多個水廠(包括污水處理廠)的建設或經(jīng)營，在華項目的投資總額超過30億美元。外資在國內(nèi)水務市場的投資主要集中在自來水廠的建設與經(jīng)營、原水設施與污(廢)水廠的建設等領(lǐng)域。
2.2 企業(yè)深化改革
　　第一個階段從20世紀90年代初開始，以“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”為中心對企業(yè)進行改造，一個顯著標志是企業(yè)名稱由“自來水公司”更改為“自來水(集團)有限公司”。據(jù)不完全統(tǒng)計，約有90%以上省會城市和60%以上大中城市的供水企業(yè)已經(jīng)進行了這種改革。其典型模式為：
　　深圳模式——建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，實施集約化管理和規(guī)模化經(jīng)營，步入“自我積累、自我發(fā)展”的良性循環(huán)；
　　上海模式——將水司一分為四，以促進競爭和提高效率；
　　南海模式——供水企業(yè)將水廠借殼上市，然后把所募資金用于發(fā)展供水項目；
　　武漢模式——政府將水廠包裝上市，然后把所募資金用于其他基建項目；
　　沈陽模式——廠網(wǎng)分離，產(chǎn)銷分開。水廠包裝后在香港上市，所募資金用于城市基礎(chǔ)設施建設。
　　第二個階段從90年代末開始，少數(shù)體制較順或者基礎(chǔ)較好的供水企業(yè)展開了以提升企業(yè)規(guī)模和國際競爭力、搶占市場份額為中心的改革和探索。比較典型的例子有：深圳自來水集團積極實施跨區(qū)域經(jīng)營戰(zhàn)略，在保定、杭州等地與國際水務資本展開了激烈競標；北京自來水集團積極實施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，展開了對周邊郊縣水司的大規(guī)模并購活動；長春、重慶等城市則積極組建了集供水、污水處理為一體的大型水務集團。
2.3 民營資本入市
　　長期以來，民營資本主要集中在給排水設備、藥劑的制造和銷售領(lǐng)域，近來則開始大舉進入自來水廠與污水處理廠的建設與經(jīng)營等領(lǐng)域，如錢江水利通過競標收購杭州赤山埠水廠，北京首創(chuàng)股份收購高碑店污水廠一期工程。其中，最引人注目的是北京桑德集團于2001年6月 ，在人民大會堂與荊州、荊門、江陰、格爾木、宿遷等11個城市簽約，以BOT方式承建并運營這些地區(qū)的城市污水處理廠。
2.4 政府管制放開
　　政府對水務市場的管制主要有市場進入和價格管制兩種形式。
　　我國的市場進入管制長期以來一直是由地方政府壟斷本地供水經(jīng)營許可權(quán)的封閉制，市場機制根本未建立起來。而近幾年來出現(xiàn)了幾點新變化：
　　① 很多地方政府逐步放松了市場進入管制，允許多種水務經(jīng)營主體跨行政區(qū)域進入，但放松的范圍僅限于制水和污水處理領(lǐng)域。
　　② 管制主體的職能劃分趨向明確，出現(xiàn)了資產(chǎn)管理與行業(yè)管理相分離的管制方式，克服了政企不分的弊端。
　　③ 在行業(yè)管理上，“多龍管水”的混亂局面正在向“一龍管水”轉(zhuǎn)化。截止到2000年1月，全國已有24個省(自治區(qū)、直轄市)的424個縣級以上人民政府明確了由水務局統(tǒng)一實施水務管理。
　　政府的價格管制方式正逐步走向科學化、規(guī)范化，合理的水價形成機制正逐步建立：
　　① 在水價的制定上，承認水務企業(yè)應該有合理利潤，并以法規(guī)的形式確認成本加稅費、合理利潤的定價標準(1998年出臺《城市供水價格管理辦法》)，同時指出供水企業(yè)合理盈利的平均水平應當是凈資產(chǎn)利潤率的8%～10%。
　　② 在水價的調(diào)整上，價格聽證制度初步形成，水價的調(diào)整日趨科學化、合理化、規(guī)范化。2001年7月，國家計委出臺了《政府價格決策聽證暫行辦法》，使水價聽證制度有了強有力的法規(guī)依據(jù)。

3 存在問題

3.1 引入“洋水務”帶來的問題
　　引入“洋水務”的確緩解了國內(nèi)建設資金的短缺并帶來了先進的管理和技術(shù)，但從近10年的中外合作實踐來看，中方吃了不少“暗虧”。導致這種“暗虧”的直接因素是外方所要求的固定投資回報率(以約定的價格包銷水量)，這種定死水量和水價的合作方式幾乎將外資完全排除在經(jīng)營風險之外，使中方付出了沉重的代價。以南昌為例，1995年南昌水司與中法水務各出資50%合作經(jīng)營雙港水廠(規(guī)模為10×10⁴m³/d)。為保證外商10%～18%的投資回報率，南昌水司從雙港水廠的購水價格為1.16元/m3，而售價只有0.66元/m³，倒貼0.50元/m³。至此，南昌水司從1994年盈利460萬余元到1995年因合資水廠等因素虧損1291萬元。類似的情況還普遍發(fā)生于沈陽、天津、成都、中山、保定等地。
　　造成這種尷尬處境的根本原因是這種合資(合作)體制存在很大漏洞：一是供水市場沒有完全放開，規(guī)定外資只能建廠而不能經(jīng)營管網(wǎng)，等于逼著外資通過卡死水的銷售數(shù)量和價格的方式來降低投資風險；二是由于過多承擔了平抑物價、優(yōu)化投資環(huán)境等社會職能，目前的水價依然很不到位。實際上，目前供水企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤率普遍不及3%，遠低于6%～8%的水平。
3.2 統(tǒng)一的水務經(jīng)營模式尚未形成
　　① 關(guān)于拆分水司與規(guī)模經(jīng)營的爭論
　　一種觀點認為，機構(gòu)臃腫、效率低下是壟斷企業(yè)的痼疾，唯有拆分企業(yè)、打破壟斷、有效競爭，才能從根本上提高本土供水企業(yè)的效率與服務水平。由此產(chǎn)生的方案一是豎切幾刀，將一個大型供水企業(yè)分為幾個小型供水企業(yè)；方案二是橫切幾刀，廠網(wǎng)分離，將必須壟斷經(jīng)營的管網(wǎng)部分統(tǒng)一經(jīng)營，而將能夠納入競爭的水廠、管網(wǎng)維護等部分全部推向市場。上述方案有利于招商引資，有助于打破地區(qū)壁壘。
　　而另一種觀點認為，供水企業(yè)的最大優(yōu)勢是具有成本弱增性，唯有充分發(fā)揮其規(guī)模效益才能使總成本最低。城市水廠和其配套管網(wǎng)在設計之初，就存在一個最優(yōu)化的管網(wǎng)調(diào)度與生產(chǎn) 運行方式，只有按照設計要求來合理調(diào)度各水廠的配水量，才能達到最經(jīng)濟、合理的運行效果。如果忽視了這些技術(shù)上的內(nèi)在統(tǒng)一性，不僅會導致總體成本上升，還將降低城市供水的保障水平。
　　② 盤活水務資產(chǎn)及資金流向問題
　　出現(xiàn)了以減輕財政負擔為中心和以促進水務行業(yè)發(fā)展為中心的兩種不同指導思想。前者認為應將所得資金用于道路、橋梁等基礎(chǔ)設施領(lǐng)域。而后者認為資金不應挪作他用，應該依然投資于水務行業(yè)。
　　實踐證明，所募集的資金若挪作他用，則城市供水設施建設改造資金依然匱乏。若由供水企業(yè)支配使用，則城市供水設施水平將得到極大改善。
3.3 統(tǒng)一的行業(yè)管理體制尚未形成
　　①指導我國供水企業(yè)改革與發(fā)展的相關(guān)政策、法規(guī)不健全。近幾年隨著我國水務市場的逐步放開，出現(xiàn)了BOT、TOT、出售、特許經(jīng)營等很多新穎的市場形式，但很不規(guī)范。當合作雙方的利益、投資者和公眾的利益發(fā)生沖突時無法可依，如水務設施運營招投標制度不健全，使很多地方在招商引資的過程中基于政績的原因普遍歧視內(nèi)資。用于規(guī)范 專營項目價格和服務的具有約束力的專營權(quán)條例至今仍未建立，使合作過程中的扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。
　　② 具體的行業(yè)管理部門仍不統(tǒng)一，水務部門的行業(yè)管理職能仍不明確。目前我國仍有約80%的縣級以上城市仍處于“多龍管水”的混亂局面，而在“一龍管水”的20%的縣市里面，水務部門管理權(quán)限過大、范圍過寬的現(xiàn)象又產(chǎn)生了新的政企不分。
　　③ 各水務企業(yè)之間“優(yōu)勝劣汰”的競爭機制仍未建立。目前轄區(qū)內(nèi)壟斷經(jīng)營較普遍，經(jīng)營的優(yōu)劣對其生存發(fā)展基本上不構(gòu)成決定性影響。雖然有關(guān)政策已經(jīng)開始提倡水務企業(yè)跨區(qū)域 經(jīng)營，鼓勵企業(yè)之間的兼并與聯(lián)合，但是由于遵循市場規(guī)律的相關(guān)競爭機制尚未建立，使得這些設想成為無本之木。目前僅有的一些小范圍內(nèi)的兼并與聯(lián)合，實質(zhì)上仍是一種政府的“拉郎配”現(xiàn)象。
3.4 價格問題束縛水務市場發(fā)展
　　只有解決了價格問題，確保投資者能夠獲得合理回報，才能形成眾多社會資本投資我國水務市場的局面。雖然水價已得到一定程度的提升，但與理想水平仍相去甚遠。根據(jù)對36個省會城市與副省級城市的調(diào)查，目前居民用水價格達到1元/m³以上的城市為21個，平均水價尚不及德國的1/8、美國的1/2。我國目前處理生活污水的成本大約是0.5～0.7元/m³，而排污費價格僅為0.3元/m³左右，在這種價格狀況下的供水企業(yè)凈資產(chǎn)利潤率遠低于3%，污水處理廠基本上處于半停產(chǎn)狀態(tài)。

4 發(fā)展趨勢

4.1 管理體制
　　①適度開放。城市供排水管網(wǎng)的建設和經(jīng)營屬禁止外商投資領(lǐng)域，制定這項條款的原因據(jù)說主要是因為管網(wǎng)涉及到國家安全及公眾健康，不宜外商投資。對于這個理由的說服力，很多業(yè)內(nèi)人士一直心存質(zhì)疑。另外，未來我國水質(zhì)進一步提高的最大障礙就是管網(wǎng)，因無力承擔管網(wǎng)改造所需的巨額投資，客觀上需要引入外資。因此隨著中國的入世，應全面開放中國水務市場。
　　但是短期內(nèi)對這一條款主動作出重大修改的可能性不大。主要有兩個原因：a.在WTO有關(guān)服務貿(mào)易的條款中，外商對此并沒有提出特別的要求，在WTO成員國中也有很多地方的管網(wǎng)并未向外商開放；b.統(tǒng)一的行業(yè)管理體制和相關(guān)的法律、法規(guī)短期內(nèi)很難建立、健全和完善，政府不會在缺少監(jiān)管的情況下貿(mào)然放開管網(wǎng)。樂觀地估計，外商最多只能爭取到對用水大戶的直接供應權(quán)以及參股本土企業(yè)來經(jīng)營管網(wǎng)的權(quán)利。
　　②官督商辦。官督商辦的運行模式將逐漸被推廣和普及。所謂官督商辦，簡單講就是將城市水務交給企業(yè)來經(jīng)營，同時由政府輔以有效行業(yè)監(jiān)管的運行模式。投資(產(chǎn)權(quán))主體多元化是這種運行模式不同以往的最主要特點。外資、民營資本被政府鼓勵投資參股國有水務企業(yè)，越來越多的城市水務企業(yè)將成立董事會，加上《中外合資企業(yè)法》規(guī)定外資持股比例不能高于25%，因此國內(nèi)水務市場最主要的水務運營商仍將是國有(控股)水務企業(yè)。對于增量投資部分，BOT的運營模式將被廣泛采用。
　　③ “一龍管水”。越來越多的水務行業(yè)將由一個政府部門統(tǒng)一監(jiān)管，而且水務主管部門將由直接參與經(jīng)營向間接服務監(jiān)督的管理過渡，管理職能主要有：負責本行政區(qū)域( 流域)內(nèi)城市供水發(fā)展規(guī)劃和實施；建立科學合理的成本評估體系，以作為價格主管部門制定與調(diào)整水價的依據(jù)；負責本區(qū)域城市水務企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)的審核認證以及特許經(jīng)營權(quán)的發(fā)放與收回；嚴格市場準入制度，規(guī)范水務企業(yè)的經(jīng)營行為，保障水務市場各投資主體的合法權(quán) 益；監(jiān)督城市水務企業(yè)服務質(zhì)量，受理用戶投訴；推動行業(yè)科技進步，保障城市水務行業(yè)長期穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。
　　④規(guī)模經(jīng)營、適度競爭的水務經(jīng)營模式逐漸得到普遍認同和推行。水務行業(yè)具有自然壟斷屬性，因此水務行業(yè)改革的目標是既要提高其競爭活力又要充分發(fā)揮其規(guī)模效益。未來10年內(nèi)，我國水務市場上長期存在的地區(qū)壁壘將在國家相關(guān)政策的指導下被逐步打破；眾多的中小型水務企業(yè)將以資產(chǎn)為紐帶，以資源、技術(shù)和管理為基礎(chǔ)，通過產(chǎn)權(quán)多元化、城鄉(xiāng)一體化 與供排水一體化等重組并購活動進行整合，組建大型的水務企業(yè)。同時，企業(yè)之間競爭日趨 激烈，主要體現(xiàn)在：某一區(qū)域特許經(jīng)營權(quán)的競爭；某一水務設施項目建設經(jīng)營權(quán)的競爭；不同區(qū)域之間關(guān)于價格、成本與服務的競爭。
4.2 市場容量
　　城市化進程加快已成為供水量增長的主因。2000年我國城市化水平為36%，城市人口為4.6×10⁸，城市供水總量為469×10⁸m³。按有關(guān)部門預測，2010年城市化水平達到45%，城市人口將增加到6.3×10⁸，城市供水總量將達到640×10⁸m³以上，這勢必產(chǎn)生大量的供水設施投資需求。同時，國家已把水價改革列為“十五”計劃重點。目前，我國自來水平均價格約1.5元/m³左右，如果《城市供水價格管理辦法》規(guī)定的調(diào)價辦法能逐步得到落實，那么2010年自來水平均價格有望提高到4.0元/m³左右，由此我國供水市場的年產(chǎn)值將從目前的600億元提高到2300億元左右。
　　相對于供水市場，污(廢)水處理市場可能是未來最具發(fā)展?jié)摿Φ摹Ｄ壳爸袊擎?zhèn)污水排放總量約為1.37×108m³/d，但達到國家二級排放標準的只有10%。到2005年，50萬人口以上城市的污水處理率應達到60%以上；到2010年，所有城市的污水處理率不得低于60%，直轄市、省會城市、計劃單列市以及重點風景旅游城市不得低于70%。為了實現(xiàn)這個目標，預計將新增污水處理能力(5000～6000)×10⁴m³/d，所需的建設投資就高達2000～3000億元，這還不包括每年上百億元的運行費用。如果對全國縣級以上城市的市 政污水進行處理，全國將有超過1000座的城市污水廠待建，市場需求在4000億元以上，毫無疑問有著非常廣闊誘人的發(fā)展前景。
4.3 市場格局
　　①從地域空間上來看，珠江三角洲、長江三角洲、京津等城市化水平高、經(jīng)濟與地域條件關(guān)聯(lián)性強的地區(qū)極有可能首先出現(xiàn)大型的區(qū)域性水務集團。實際上，目前這些地區(qū)的區(qū)域性整合已經(jīng)初露端倪。在京津地區(qū)，北京自來水集團大舉展開了對延慶、密云、懷柔等周邊水司的收購，供水區(qū)域迅速擴大。在珠江三角洲地區(qū)，曾多次跨區(qū)域參與國際競爭的深圳自來水集團于2001年8月順利實現(xiàn)給排水一體化。在長江三角洲，一個累計10年、投資高達66.41億元的區(qū)域供水規(guī)劃將在蘇錫常地區(qū)的12個市、212個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，在11890km²的范圍內(nèi)實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)供水。
　　②從投資主體的角度來看，國際水務資本雖然擁有雄厚的資金和技術(shù)，但是囿于國家在水務行業(yè)對外資的種種限制很難在短期內(nèi)大幅放開；而民營資本囿于資金規(guī)模和技術(shù)水平，很難獨立獲得市場準入資質(zhì)。因此，未來10年內(nèi)我國水務市場最主要的運營主體仍將是國有( 控股)水務企業(yè)。
　　③從市場分工來看會越來越細，專業(yè)化、社會化程度越來越高，管道施工、日常維修、漏水調(diào)查、科技開發(fā)等服務性業(yè)務將分別從傳統(tǒng)的運營業(yè)務中進一步分離出來，成為跨區(qū)域連鎖經(jīng)營的專業(yè)化企業(yè)。
　　水務運營市場的蓬勃發(fā)展，必將帶來水務建設業(yè)、制造業(yè)以及相關(guān)知識經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的繁榮。但是，對管道直飲水、桶裝水市場則會帶來一定的負面影響。

參考文獻：

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　　收稿日期：2001-10-12