伴隨著中國水業的改革開放，外資水務企業憑借自身資金、技術和管理方面的優勢在中國獲得了大量的水務項目，尤其是2002年以來供水系統服務的開放，更是在供水行業中掀起了整體并購水務企業的風潮；2007年的供水溢價收購風波引起政府以及社會對外資水務企業的關注。
　　
　　外資企業在為中國供水市場帶來了技術、資金和管理經驗，促進了行業的發展和管理體制的變革，同時引發了中國社會對水務公共設施安全的高度關注，尤其是資產溢價收購的現象多次出現，引發了公眾對水價飛漲的擔憂，也引發一些對民族產業發展困境的憂患。

1、外資收購供水項目的現狀

　　截至2008年底，19家社會企業共簽約供水項目146個（包括水廠單元服務和系統服務項目），項目的供水總能力達到4100萬立方米/日，相當于2008年全國供水總能力的16.5%。其中，11家主要外資水務企業在中國城市供水市場中共簽約94個項目。

　　從1994至2008年，6家最有影響力、最活躍的外資水務企業（威立雅水務、中法水務、中華煤氣、金州環境、匯津水務和美國西部水務共獲得簽約項目53個。從項目的供水總能力來看，這6家外資水務企業所涉及的供水項目的供水總能力達到2050萬立方米/日，相當于2007年全國供水總能力的約8%，如果按照企業持有股權進行折算，則目前這6家外資水務企業在中國供水市場中的份額約在4%。

2、出現外資溢價收購現象的三個主要成因

外資溢價收購有三個直接成因：

　　一是地方政府的特意引導是造成外資溢價收購的主因。由于城市化迅速發展，部分地方政府進行水業資產處置時過度看重資產變現的短期效應，而忽略長期的價格和服務壓力，極個別城市甚至直接規定資產最低溢價限度，直接引導溢價。

　　二是國資部門資產處置的一貫性做法所致促使了溢價。與其它國有企業的改革類似，供水行業的改革也是以地方國資委為主導，而國有資產溢價出售一直是中國市場化改革及國有企業改革常用的戰略。

　　三是市場因素所致。外資水務企業對中國供水市場充滿信心，包括對城市水價上調的樂觀估計，對核心城市的區域輻射的戰略考慮，對提高企業技術、管理水平的信心，對原有企業人才儲備的考慮等。

3、外資收購供水項目所產生的影響評價

　　外資水務企業對我國供水行業也產生了多方面的積極影響：一是映襯出國內水務企業在管理水平、資金實力方面的不足；二是促進了我國水業特許經營制度的完善；三是促進了我國政府水務管理模式的改變。

　　過度溢價收購的社會影響值得重視。由于供水屬于公共服務，過度溢價收購的影響不僅在行業內，也可能對中國社會產生的影響，這些影響包括：一是溢價收購產生更大的水價壓力。每一份投資都對應著相應的受益，因此當企業付出更多的投資時，就必然會對水價——其主要收入來源有更高的期望；二是溢價收購造成政府責任轉移。資產溢價轉讓本質上是地方政府的一種超前資產變現行為，是一種違反《預算法》的變相政府借貸，而抵押的是隱含的收益承諾。過度溢價是政府在公眾責任上的缺位，同時也是國有資產處置責任上的越位。

　　供水的行業管理漏洞值得關注。由于目前監管政策體系的漏洞，還存在一定程度的管理風險：一是成本轉移問題，1998年制定的《供水價格管理辦法》存在很大程度的不適應性，在合法的框架之下，存在通過缺乏有效競爭的技術服務費、工程服務、關聯交易等方式進行成本轉移的可能。二是資產期末處置存在潛在問題，供水項目的服務到期后，資產轉移主要有三種方式：按市場價格轉讓、按照資產原值轉讓和無償移交政府，不同的方式會導致資產回收價格幾倍的差價，而目前中國政府的城市水業改革項目大都忽略了或者簡化了合同到期之后的資產處置問題。

　　外資水務企業對中國供水安全不會產生實質影響。從外資企業簽約項目的處理能力來說，占全國供水總能力的比重依然很小，在中國供水市場遠未形成壟斷地位。此外，從供水行業的政治安全來看，目前進入我國供水市場的外資水務企業都是以經濟利益為本的較為純粹的市場發展動機，最為活躍的威立雅水務集團屬于全球性的社會公司，是股權非常分散的上市公司，政治因素小。

4、主要建議

　　城市水業改革是一項長期而復雜的系統工程，是關系民生的重要改革。對于外資企業對我國供水行業的影響，不應以偏蓋全，而要結合我國政治、社會環境和經濟發展狀況，用歷史的、全面的、系統的眼光正確對待外資對中國供水市場的影響。主要建議如下：

　　一是對我國水業市場化改革進行一次客觀全面的整體評估。外資進入中國的供水市場是在一定背景下中國各級政府所主導的改革行為，外資進入市場的模式和方式也隨著中國政府的政策導向變化而轉變。中國水業改革十余年，全面推行特許經營也有五年多，涉及的有影響的項目超過100個。在缺乏約束和指導的背景下，地方政府一直在摸索中前進，改革的具體模式幾乎涉及所有形式，中國實際已經成為國際水務改革的試驗田。另一方面，對于水業特許經營項目而言，經營期限短則10-20年，一般都在20-30年之間，個別的長達50年，因此評價一個項目的成敗不能從前兩年的成效上做出結論。針對這種情況，國家應組織力量對目前已經進行的重點項目進行全面的效果評估，以便為制度完善打下基礎，同時也能規避和糾正已經出現的問題。

　　二是改革水務資產管理體系，科學處置水業資產。在我國供水行業市場出現了一系列“溢價”并購項目之后，業內有關研究機構向政府和社會呼吁要正確對待水業行業的資產特性，要充分考慮水業的行業特性，系統設計改革模式，而不應當將水業企業的資產等同于競爭性資產簡單賣之。城市水業提供的服務是公共基礎服務，其經營形式具有自然壟斷性，政府對水業的管理除了有財稅和金融等宏觀調控外，還有市場準入監管、價格管制、服務和水質監管等直接干預市場的監管行為，而且這種監管關系長期存在，政府與企業之間是一種長期的監管與被監管的關系。因此政府與企業之間，即便是資產完全出讓后仍有密切的協同關系。更為重要的是，政府對水價、水質等的管制，所代表的是公眾利益。這些監管使水業資產的價值不僅取決與資產現值，更取決與資產經營的收益。而收益的多少與政府監管是否到位直接相關。

　　三是推行產權與經營權的分離，促進城市水業的服務業轉型。由于受到管網體系的限制，城市水業的資本具有很強的沉淀性和專用性，產權與經營權相互統一的一般資產管理原則并不簡單適用于城市水業。建議允許并鼓勵城市水業資產與經營權的分離。將管網等沉淀性、核心性資產留在政府將經營性多元化處置，這樣既能保障政府資產安全，又能夠促進城市水業脫離資產束縛向環境服務業轉型，提高服務企業的市場集中度，總體上降低成本、提高服務、加強監管。

　　四是完善城市水業的投融資機制和價格形成機制。解決城市水業發展的資金問題是我國推行水業市場化改革的重要目標之一，目前我國城市水業尚未建立起穩定持續的、適合于城市水業特點的投融資機制和價格形成機制，不僅限制了我國城市水業的進一步改革，同時對于水業的未來發展也造成了較大的威脅。首先，應完善適合市場規則的水業價格形成機制，建立基于管理績效評價的激勵性價格形成機制。其次，需要建立適合城市水業特點的投融資體系，降低融資成本，包括發展市政債券、區域性污染治理專項基金等政策性融資工具；借助金融市場，推進產業投資基金，吸引低成本社會資金以產業投資的形式進入城市水業；深入推進政府資產與社會資本的合作和協同。

　　五是促進特許經營立法，強化政府責任，建立完善水業監管體系。我國供水行業的市場化改革涉及政府、公眾和企業多方面的角色轉變和新的制度安排，涉及產權、價格、資源等多部門協調，以及不同級政府的事權劃分。僅僅靠目前的建設部的部門規章難以實現有效保障，因此需要盡快完成特許經營立法。經過多年的國際實踐，特許經營制度成為適合市政公用行業特點的一種引入市場機制的方式，而且該制度適用于大多數地區的改革；但是，成功的特許經營制度是以完善的監管體系為保障，以科學的制度安排和法制體系為基礎的。包括設置合理的市場準入，明確可以開放的市場范疇，并通過市場準入設置選擇具有豐富運營經驗和優秀管理技術的戰略型企業；建立科學的經濟監管制度，由于城市水業的行業特性及其非完全競爭性，政府監管的有效性就更為至關重要。針對目前我國政府缺乏有效監管工具的狀況，開展專題研究，建立適應于我國特點的供水績效系統非常必要并且非常迫切。

　　六是試點進行水務市場區域化、流域化的模式創新。城市水業是以城市政府為責任主體的市政服務體系，在以水資源為動力的流域化和以水環境為動力的區域化的雙重沖擊下，其所適用的管理和市場基礎正在發生變化，包括政府管理層次、管理部門、市場模式、價格體系、產權和投融資模式等方面的變化。總體上看，城市水業的流域化和區域化轉型的序幕在中國已經拉開，將會成為部分地區的水業發展方向，并且已經改變了部分地區的水業管理模式和市場格局。也會從根本上沖擊將水業作為市政設施的特許經營制度體系，建議選擇特定區域開展相應改革試點。

編輯：周蕓