2005年城市水業(yè)年度新聞盤點(diǎn) 

作者：傅 濤 

二零零六年一月

2002年底以來，中國(guó)城市水業(yè)的市場(chǎng)化改革全面展開，2005年以來已經(jīng)走入了全面推進(jìn)的第三個(gè)年頭。中國(guó)的水業(yè)市場(chǎng)化正逐步從認(rèn)識(shí)的模糊期和操作的混亂期里逐步走出。 

一、環(huán)境和資源問題的戰(zhàn)略地位提升 

在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》所確定的“科學(xué)發(fā)展觀”精神之下，國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》在2005年12月3日發(fā)布，全面提升環(huán)境保護(hù)工作的高度，并通過《規(guī)劃》在資金上、引導(dǎo)政策上提出了一系列措施。這對(duì)改革中的城市水業(yè)來說，應(yīng)該是一個(gè)發(fā)展的福音。 

“環(huán)境保護(hù)”作為國(guó)策二十余年，沒有像現(xiàn)在這樣來得這么認(rèn)真；環(huán)境污染日益加劇也沒有像現(xiàn)在這樣來得這么嚴(yán)重；地大物博的中國(guó)對(duì)資源的困惑更沒有像現(xiàn)在這樣體會(huì)得如此深刻。 

在這樣的背景之下，中國(guó)“可持續(xù)發(fā)展”發(fā)展戰(zhàn)略得以細(xì)化，目標(biāo)更為明確。建設(shè)“和諧型社會(huì)”“環(huán)境友好型社會(huì)”和“節(jié)約型社會(huì)”的提出，給城市水業(yè)發(fā)展提供了更好的外部環(huán)境。 

但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源和環(huán)境之間存在天然的矛盾，不能指望這一矛盾簡(jiǎn)單靠“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的理念就能調(diào)節(jié)。筆者認(rèn)為，解決環(huán)境和資源問題的根本出路在于增長(zhǎng)速度的控制和增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變兩條腿走路，而不僅僅是增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。 

二、監(jiān)管年里話監(jiān)管 

年初我們?cè)?jīng)分析預(yù)測(cè)2005年將是水業(yè)改革的監(jiān)管年，一年的發(fā)展驗(yàn)證了這一分析。 

從2002年底的“促進(jìn)市場(chǎng)化意見”，到2004年的“特許經(jīng)營(yíng)管理辦法”，再到2005年“加強(qiáng)監(jiān)管的意見”，被看作是建設(shè)部推動(dòng)市政公用事業(yè)改革的三步曲。水業(yè)改革在三步曲的推動(dòng)下，逐漸步入正軌。 

在經(jīng)歷了全面市場(chǎng)開放和產(chǎn)權(quán)改革之后，水業(yè)進(jìn)入規(guī)范期是必然結(jié)果，對(duì)政府而言，監(jiān)管體系的建立和完善和這一規(guī)范期的主要體現(xiàn)。完善監(jiān)管就是要重新確定政府、企業(yè)和公眾的責(zé)權(quán)利關(guān)系，而這一關(guān)系的建立需要以制度為基礎(chǔ)。在過去的一年里，水業(yè)政策發(fā)生了如下明顯的變化：政府從投資、市場(chǎng)開放、監(jiān)管、價(jià)格、水權(quán)制度建設(shè)、節(jié)水等方面發(fā)布了一些新的政策，使市場(chǎng)更加規(guī)范；而更高層次的立法和政策正在積極的制定之中。從中央到地方對(duì)于城市水業(yè)市場(chǎng)化方向有了更清晰的認(rèn)識(shí)，在原來一系列政策的基礎(chǔ)上，2005年出臺(tái)的系列政策重點(diǎn)在監(jiān)管上。 

在環(huán)保總局主導(dǎo)修訂的新《水污染防治法》中將規(guī)定：水污染防治政府有責(zé)，污水處理廠將成為重要監(jiān)管對(duì)象。2005年9月國(guó)家環(huán)?？偩滞▓?bào)了環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)中對(duì)污水處理廠專項(xiàng)檢查的情況，并公布了掛牌督辦的14家污水處理廠名單。 

2005年9月建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》。在政府普遍忽略市場(chǎng)化改革背景下的政府責(zé)任的背景下，《意見》充分強(qiáng)調(diào)了市政公用事業(yè)特有的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、公用性和自然壟斷性，明確強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的引入不能改變市政公用事業(yè)的公益性和政府的責(zé)任。《意見》系統(tǒng)規(guī)定了市政公用事業(yè)監(jiān)管的主要內(nèi)容，是水業(yè)改革進(jìn)程中重要的規(guī)范性文件。 

2005年，各地方政府在公用事業(yè)方面的特許經(jīng)營(yíng)立法進(jìn)程加快。先是《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》率先于2005年3月1日正式施行，接著，《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》2005年9月27日獲得深圳市四屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過，11月28日提交廣東省人大常委會(huì)審查。《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》12月通過北京市人大審議，成為第二個(gè)特許經(jīng)營(yíng)的地方立法。2005年11月27日，《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例（草案）》也首次提交該省人大常委會(huì)審議。特許經(jīng)營(yíng)立是建立監(jiān)管體系的根本保障，隨著地方立法的普遍實(shí)施必然促進(jìn)中央立法的進(jìn)程。 

同時(shí)，作為監(jiān)管工具的《城市供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》也于2005年6月由建設(shè)部發(fā)布，為水質(zhì)監(jiān)管提供了工具和依據(jù)，目前上升為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的努力正在進(jìn)行之中。

三、各市場(chǎng)主體逐漸歸位 

城市水業(yè)的體制變革在任何一個(gè)國(guó)家都是一個(gè)復(fù)雜而長(zhǎng)期的過程，因?yàn)槌鞘兴畼I(yè)不同于一般的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。首先，水是一種人類生存和發(fā)展不可短缺的必需品，因而城市水業(yè)具有公共服務(wù)屬性，這就意味著即使是以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化改革也不能改變政府在城市水業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的最終責(zé)任；其次，城市水業(yè)由于受到管網(wǎng)的限制具有天然的經(jīng)營(yíng)自然壟斷特征，這種特性使其改革更具復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。 

城市水業(yè)的市場(chǎng)化改革是一種政府、企業(yè)、公眾三方市場(chǎng)主體責(zé)權(quán)利的重新劃分，這種重新劃分是責(zé)任重心和服務(wù)體制重新調(diào)整并達(dá)到新的平衡的過程。 

2005年市場(chǎng)體系的參與主體均走向成熟，戰(zhàn)略和定位逐步清晰。各個(gè)相關(guān)的政府部門、不同類型的投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)公眾都在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)水業(yè)市場(chǎng)化有了更正確的認(rèn)識(shí)。 

市場(chǎng)化改革引起了國(guó)務(wù)院的重視，成為國(guó)務(wù)院推動(dòng)的重點(diǎn)工作，國(guó)務(wù)院促進(jìn)改革的意見即將出臺(tái)。同時(shí)，越來越多的城市政府開始關(guān)注除引資作用之外的效率因素，開始關(guān)注市場(chǎng)化以后的政府責(zé)任；政府監(jiān)管角色的建立逐步提上日程。 

企業(yè)主體則更加理性，形成了相對(duì)穩(wěn)定的競(jìng)爭(zhēng)格局，財(cái)務(wù)投機(jī)企業(yè)的機(jī)會(huì)減少，核心企業(yè)開始關(guān)注運(yùn)營(yíng)和服務(wù)的細(xì)節(jié)，關(guān)注長(zhǎng)久的投資收益。雖然出現(xiàn)了不少新的投資企業(yè)面孔，也有一些企業(yè)黯然退出，但是總體而言，戰(zhàn)略投資人的比重明顯加大。 

公眾對(duì)于改革的參與程度不斷增加，這雖然增加了改革推進(jìn)的的操作難度，限制的改革的速度，但是公眾的參與提高了改革的科學(xué)性和系統(tǒng)穩(wěn)定性。 

價(jià)格是連接各個(gè)主體的主要紐帶，價(jià)格迅速提高在國(guó)家要求提高資源性商品價(jià)格的政策的促進(jìn)下成為水業(yè)的重要新聞點(diǎn)。但是社會(huì)公眾對(duì)征收污水處理費(fèi)和自來水價(jià)的持續(xù)上漲所提出的質(zhì)疑也有增強(qiáng)趨勢(shì)，通過水業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)企業(yè)更加細(xì)致的工作和國(guó)家政策的導(dǎo)向可以一定程度地化解這種壓力，使公眾在認(rèn)清嚴(yán)峻的水污染和水資源緊缺問題后，還是漸漸地接受了水價(jià)的適度和持續(xù)上漲。但是隨著水價(jià)的社會(huì)關(guān)注度增加，水業(yè)企業(yè)的效率和服務(wù)必然成為水價(jià)進(jìn)一步的調(diào)整的障礙。而消除這一障礙的可行措施是監(jiān)管體系，尤其是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系的完善。 

四、水業(yè)事件的社會(huì)化 

繼2004年的“淮河治污”這一環(huán)境問題社會(huì)化之后，2005年有更多的環(huán)境和生態(tài)問題得到社會(huì)普遍關(guān)注，主要有年初的“圓明園防滲”問題，年中的“深圳大截排”問題，年底引起環(huán)?？偩纸庹袢A局長(zhǎng)辭職的“松花江污染”問題，還有近日發(fā)生的廣東北江污染事故等。 

相比2004年的淮河污染事件，就“松花江污染事件”本身而言，僅是一次較大的環(huán)境污染事件。“松花江污染事件”引起如此大的社會(huì)震動(dòng)的原因除了國(guó)際因素之外，更為重要的是松花江污染引起哈爾濱長(zhǎng)達(dá)4天的停水。但是這一事件體現(xiàn)一個(gè)重要的社會(huì)現(xiàn)象：當(dāng)水污染這一環(huán)境事件，引發(fā)大城市停水這一城市公共安全保障危機(jī)事件，事件本身的社會(huì)關(guān)注度被成倍地放大了。 

鑒于我國(guó)環(huán)境問題的嚴(yán)峻性，環(huán)境問題必將引發(fā)更多的食品、安全、衛(wèi)生等其它社會(huì)問題，使其社會(huì)化影響被成倍放大。這將是今后城市水業(yè)發(fā)展所面臨的重要背景，這對(duì)各級(jí)政府和從業(yè)企業(yè)都將至關(guān)重要，它會(huì)是企業(yè)的是商業(yè)機(jī)遇，也會(huì)是經(jīng)營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，更多地將是政府官員的責(zé)任追索的導(dǎo)火索。對(duì)政府監(jiān)管部門而言，水業(yè)事件的社會(huì)化趨勢(shì)使監(jiān)管體系的完善更加迫切。 

五、水業(yè)管理在權(quán)力與責(zé)任間徜徉 

2005年年初水利部的《深化水務(wù)管理體制改革指導(dǎo)意見》以及建設(shè)部的回應(yīng)，幾乎公開了兩個(gè)部門對(duì)水務(wù)管理體制改革多年的職能爭(zhēng)奪。4月，淮河水利委員會(huì)發(fā)布了“淮河流域限制排污總量意見”，國(guó)家環(huán)?？偩滞ㄟ^媒體進(jìn)行了公開質(zhì)疑，將兩個(gè)部委管理職能的爭(zhēng)論完全公開，在中國(guó)行政管理上十分少見。 

2005年年中，圍繞深圳市水污染治理“大截排”方案的深圳市水污染治理模式之爭(zhēng)，以及圓明園防滲技術(shù)方案的交鋒，也都多多少少地在背后攙雜了部門利益的考慮。 

政府管理的進(jìn)取精神十分可貴，政府管理的“競(jìng)爭(zhēng)”、“有為才有位”，可以提高效率增進(jìn)服務(wù)。但是這種進(jìn)取不能基于傳統(tǒng)行業(yè)管理的老思路，這種老思路下，我們的政府將其職能更多地看作是一種權(quán)力，后面關(guān)聯(lián)著有資金的安排、人事的安排等等利益因素。 

也許應(yīng)該問問，當(dāng)政府的管理行為變成更多地是一種責(zé)任的時(shí)候，是否會(huì)變成政府間的相互推委？ 

編輯：全新麗