在清華大學和中國水網主辦的2008城市水業戰略論壇上，清華大學常務副校長陳吉寧發表重要講話，對中國水業改革的歷程和存在的問題做了深入的分析。以下內容根據其發言整理（未經本人審核）。

城市水業戰略論壇已經五年了，這五年的發展也是中國水業改革發展歷程最快的五年。五年前中國市場化改革大背景是什么樣，我們要回顧一下；這五年的主要進程是什么，到底今天中國水業市場是一個什么狀態，還有哪些問題？我們怎么認識今天中國水業市場現在這種形態？這些問題我們需要思考。

中國水業市場改革的幾個大背景

從國際背景上看，我國的市場改革跟國際上的水業市場改革相一致，稍晚一些，但是這個過程是保持一致的。

大概在20世紀80到90年代，是一個全球性的水業市場改革的高峰期，推動這個高峰期的其中一個重要因素，是由于聯合國提出千年目標，千年目標為水業市場私有制或者是為水業市場私人企業的進入，提供了一種非常好的道義上的支持，帶動了整個行業的發展。但是到了最近的五年，大家又看到了另外一種趨勢，水業市場改革在各個國家都受到各種各樣的議論，出現了一個比較強勁的國際性的反PPP的運動。比如說在南美，在美國，美國現在很多城市在市場化的時候要求做全市公民的公決，通過了政府才能簽訂合同，它有一個非常強大的各種各樣的非政府組織，反對這樣PPP的運轉。

從政治背景上看，最近五年也恰好是中國市場經濟改革全面推進的時期；水業市場改革跟中國市政公共事業的改革是相一致的，要保持一定的步伐。另外一個從金融背景上看，由于國家目前對地方的稅收和財務的管理安排方式，城市政府現在普遍缺乏比較好的融資手段，城市沒有錢來進行市政公共事業行業的發展，所以對水業的發展本身也提出了一個資金需要的內在要求。從產業背景上看，由于產業長期處于政府壟斷和體制的限制條件，我們比較坦誠地說，水業的管理是相對落后的：效率比較低，產業結構比較不合理，整個產業規模過小，很難保證在外資進來之后，本土企業能夠有好的競爭力。

另外，從國家環保背景看，全球對環境保護的要求，和對飲用水標準的提高，也對整個水業的建設和運行效果提出了更高的要求。政策背景應該講真正推動水業市場化大規模發展是在2002年底，建設部出臺了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，這個文件提出了改革的方向，但是這個方向具體怎么操作不明確，也沒有一個法律的保障。所以，2002年前后，整個水業市場處在一個政策模糊期。

在這樣一個推進過程之中，2005年底松花江事件發生之后，莫名其妙地在水業市場出現了一場新的爭論，就是關于市場化應該進行到底還是進行不到底的問題。本來松花江事件和隨后的一系列的水安全事件，跟市場化的事情并沒有直接的關聯，但是，這兩件事情還是被聯系在了一起，出現了一個到底中國水業市場化如何走下去的大的爭論和命題。直到今天，這個爭論仍然沒有結束。所以，我個人認為整個行業現在存在一個內冷外熱的狀況，外部大家都看的很好，各種投資紛紛進來，大家都愿意到這個市場上投入，在這個市場上有所作為，但是內部還是有很多爭論，有很多深層次的問題在這里。

這是我們的市場的幾個大方面的背景。

中國水業改革的三個時期

從2002年到2008年，大概有五年的時間，可以把這五年的時間分成三個時期。

第一、改革推動期，大概是在2003年到2004年。

標志是2002年底建設部出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，明確了市場化改革的方向。2004年5月，建設部進一步出臺怎么樣利用市場化的操作性規范文件《市政公用事業特許經營管理辦法》，與此同時國務院也發布了《關于投資體制改革的決定》。

這個階段我們業內討論的問題是什么呢？2002年底到2003年，大家討論的核心問題是一些概念性的問題。觀念性的問題，很多問題大家也不清楚，在這個過程中明確什么是市場化，什么是壟斷，什么是監管，把這些概念搞清楚。在這個基礎之上，政府開始認識到改革所帶來的是政府自身的角色轉變和定位轉變。同時，開始討論如何開放這個市場，融資市場怎么開放？價格改革怎么推進？開始探討在傳統的基礎上怎么改革的問題。特別是2004年，提出了特許經營管理辦法，推動起整個行業蓬勃向上發展。

第二、2005和2006年，進入了兩年的改革規范期，這主要是針對前一段出現的問題。
2005年9月建設部發布了《關于加強市政公用事業監管的意見》，特許經營地方立法在明顯加快。2005年底松花江事件出現以后，當時的國家環保總局關于污染排放的監管明顯加強，這些都帶動了整個行業市場規范的發展。

在這個過程之中，業內討論的問題，是對各種案例，各種改革的模式進行深入地分析、解剖，尤其爭論比較大的是探討市場化中間的法律定位怎么樣？這個問題到今天仍然沒有解決，但是它帶來了非常多的討論。另外討論的問題，就是產業結構和主體的爭論，這個問題我們怎么認識？特別是提到政府要在市場推動下加強監管的概念，提出了績效管理新的管理工具。這個時期，監管問題，即如何加強政府監管，怎么樣做好政府監管，是這個時期改革主要討論的熱點問題。

第三、2007和2008年，我們認為改革進入到深層次的提升期。

這個時期對我們行業推動的外力更加強大，新的飲用水標準實施，污泥的處理技術標準實施，水價成本監管辦法要出臺，并開始嘗試行業內部的水務和產業基金。這個時候，我們行業內部大家關注討論的東西，是行業內部自身發展的一系列新的問題，和大家怎么樣解決深層次問題的工作，包括專業化運營的問題，包括改革前期中出現的問題，怎么樣進行更好的改革機構設置的問題，包括融資工具的問題，以及完善特許經營制度等等一些方面。

總的來講，過去五年我們經過了改革推動期、規范期和進一步提升期三個過程，這樣的一個發展形勢。

當今中國水業市場狀況

第一、特許經營制度基本上得到比較快的發展。

建設部出臺特許經營制度的文件之后，隨后又頒布了合同示范文本，到今年3月份，共有7個地方特許經營條例，近30個地方的特許經營管理辦法出臺，豐富了我們特許經營制度的發展。

第二、市場主體在逐步發育，而且發育是比較健康的。

這里面涉及到傳統水司企業化改制的問題，涉及到資本型投資企業進入到水業行業的問題，大家可以看到很多新的國際企業和國內企業投入到水業里面來。還有一個，傳統的跨國水業公司在中國水業市場上更加活躍。環保工程公司也在向資產型或運營型企業發生轉變。

帶來的是什么影響呢？一個是行業資金投入的增加，我們大概計算了一下，在供水領域中，由世界企業直接和間接提供的供水服務超過2007年全國供水總量的15%到20%，污水行業更高，這個比例達到50%到70%。污水行業的市場化水平要遠遠高于供水企業，相對來說供水企業處在一個比較緩慢的時期。

我國的設施覆蓋率也得到了比較快的提升，比如說供水，在過去的五年間供水的綜合生產能力平均增長3.5%，這個增長速度要快于1997年到2001年，社會資本不太活躍時期的增長率，那個時候增長率是2.76%，目前的增長率是3.5%。同樣，供水管道增長率達到8.36%，也高于1997年到2001年社會資本不活躍的時期7.43%的水平。污水行業就更為明顯，尤其在污水處理廠，污水處理廠總數增加了11.41%，遠遠高于1997年到2001年間的速度，污水處理率要增長3.97%，也高于1997到2001年的增長。

通過這些數據可以看到，在推動中國水業市場化改革的過程中，所帶來的對今天水業市場的最直接的，最明確的影響。

第三、水業產業鏈在逐步完善。

包括設計、投資、建設、運營、設備一體化的過程在逐步明確。還有一個非常重要的事情，去年6月份，在多方努力下，環境服務業商會正式成立了，這個商會對于帶動我們行業的規范性發展，會發揮越來越重要的作用。還有一個服務效率提高的問題，這一系列的變化都是在五年前所沒有看到的，五年之后我們深刻體會到中國水業市場的變化。

水業改革中存在的主要問題

第一、政策的執行、法律建設和制度建設落后于市場的建設。

應該講中國今天水業市場改革和資本的投入面臨的最大風險仍然是制度風險。政府違約的問題很突出，我們還缺乏激勵性的優惠政策來鼓勵社會資本投入到行業中來，我們也缺乏有效的融資政策，融資渠道也不暢通。還有一個更突出的問題，在這個過程之中，相對而言政府的監管始終落后于市場化的發展，監管缺位，缺乏行之有效的監管工具，市場上出現了有很多不正當的競爭行為。

第二、整個市場還處在一個發育完善過程之中。

其中傳統水司企業改革，現在雖然還在進行之中，但是進程非常緩慢，應該講傳統水司改革的過程，一定程度上阻礙了今天市場發育程度。

第三、投資企業不規范的市場行為，造成市場一系列的惡性競爭，擾亂了市場。

其它的還包括價格體系的問題，水價的問題，還有政府對市場干預過多的問題，也是我們今天面臨的一系列問題，也是下一步需要解決的問題。

剛才我做了一個簡單的回顧。

五年的改革，有很多在宏觀層面上能夠看到有進步的東西，取得了很多成績，但是深層的問題仍然很多，也有很多的爭論，今天這個爭論仍然存在，會影響下一步改革的方向，改革的進程。

世行最近出的一個展望中國水業的報告，有一個基本評價，它認為中國在水業引入社會企業的改革，總體上是成功的，社會企業的介入對于提高中國水業的績效水平起到了積極的作用，中國應該堅持將社會企業的參與和市場機制引入作為中國水業改革的一部分，加強水價改革和投融資機制創新，加強各級政府監管能力的建設，建立基于目標的行業管理體系，提高中國水業的績效水平。

編輯：王彩霞