在4月1日召開的清華大學(xué)和中國(guó)水網(wǎng)主辦的2008城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇上，清華大學(xué)環(huán)境系水業(yè)政策研究中心主任傅濤博士發(fā)表主題演講，以下根據(jù)其演講內(nèi)容整理而成。

一年一度的城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇已成為專業(yè)人士比較高層的聚會(huì)，每次論壇里的發(fā)言，我們想講的東西都太多，因?yàn)檎驹谶@個(gè)行業(yè)比較高的水準(zhǔn)之上，可以探討的話題非常多。

今天我講六個(gè)話題：

第一個(gè)話題是市場(chǎng)戰(zhàn)略問(wèn)題。環(huán)保作為中國(guó)國(guó)策已經(jīng)有20多年了，但環(huán)境保護(hù)一直沒(méi)有真的被作為國(guó)策來(lái)對(duì)待。直至去年黨中央和國(guó)務(wù)院將環(huán)境問(wèn)題和行政體制、政治體制結(jié)合了起來(lái)，才發(fā)生了本質(zhì)的變化。環(huán)境行業(yè)面臨著很重要的一個(gè)變化，就是以減排為核心，現(xiàn)在環(huán)保的戰(zhàn)略高度在各個(gè)城市都提升起來(lái)了。

在醞釀了三年之后，關(guān)于污水處理的規(guī)劃終于于去年發(fā)布了。其中規(guī)定3000多個(gè)污水處理廠要在十一五的前三年中建成。此外還提到，在三大污染源中間，面源污染來(lái)自于農(nóng)業(yè)，來(lái)自于雨水，政府對(duì)面源污染的治理在短期內(nèi)很難有所作為。工業(yè)廢水在名義上已經(jīng)達(dá)標(biāo)，但是實(shí)際的減排情況在數(shù)字上的貢獻(xiàn)率很低，現(xiàn)在一個(gè)很重要的貢獻(xiàn)率就是城市污水的減排情況，城市污水的減排已成為減排最核心的工作內(nèi)容。所以在重壓之下，無(wú)論是富裕的城市還是貧窮的城市都在努力完成建污水處理廠的指標(biāo)。

這個(gè)背景之下，社會(huì)基本形成了一種市場(chǎng)格局，污水處理廠的建設(shè)已經(jīng)無(wú)法滿足每一個(gè)都形成BOT、TOT等市場(chǎng)機(jī)制了，真正有水平的咨詢公司、投資公司很有限，大部分污水處理廠都是在一種模糊、低效的狀態(tài)下建成的。它會(huì)產(chǎn)生建設(shè)質(zhì)量不合格等等一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題最終還是留給環(huán)境行業(yè)來(lái)解決。在這個(gè)背景之下無(wú)論是政府、投資人、咨詢機(jī)構(gòu)，以至行業(yè)的各個(gè)層面如何應(yīng)對(duì)這種市場(chǎng)的格局呢？

去年有一個(gè)很重要的案例，最有影響的水務(wù)公司之一——首創(chuàng)股份，其戰(zhàn)略部門在湖南省取得了很好的成績(jī)，展示出一個(gè)大的戰(zhàn)略投資機(jī)構(gòu)，如果能夠扣住國(guó)家的戰(zhàn)略將會(huì)是獲得市場(chǎng)的最好前提。

第二個(gè)話題是關(guān)于治理模式的問(wèn)題。在三大區(qū)域：長(zhǎng)江三角洲，環(huán)渤海地區(qū)，珠江三角洲內(nèi)的城市已經(jīng)連成了一片。污水供水設(shè)施一直被默認(rèn)為屬于市政設(shè)施，它不同于電力，它是以城市人民政府來(lái)進(jìn)行實(shí)施的主體，主體的授權(quán)對(duì)象也是城市人民政府，現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體化，已經(jīng)在某種程度上打破了城市的概念，大量的跨行政區(qū)域的項(xiàng)目出現(xiàn)了，連建設(shè)部也已更名為住宅和城鄉(xiāng)建設(shè)部。責(zé)任主體已經(jīng)由城市政府變成了城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體系。城市跟鄉(xiāng)村的不同在于城市有固定的城建費(fèi)，有固定的給排水設(shè)施存在，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)也建設(shè)給排水設(shè)施，那就不再是市政設(shè)施了，這個(gè)性質(zhì)會(huì)發(fā)生變化，這個(gè)變化對(duì)基本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)都會(huì)產(chǎn)生一些影響。

縣級(jí)市可以拒絕地級(jí)市的供水，它有權(quán)選擇特許經(jīng)營(yíng)的責(zé)任主體。這是體系里的第二個(gè)背景，2月28日通過(guò)新修訂的《水污染防治法》，把水污染的責(zé)任都推到了縣以上政府，縣以上政府是責(zé)任主體，這個(gè)責(zé)任主體在省級(jí)部門，在市級(jí)縣級(jí)部門如何劃分責(zé)任，在這個(gè)辦法里并沒(méi)有清晰地表現(xiàn)出來(lái)，造成了三個(gè)層次的政府之間存在一些責(zé)任的推諉，誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)市場(chǎng)主體的選擇，存在著法律上的不清晰。

還有<預(yù)算法>，該法嚴(yán)格地限制了地方政府的融資，地方政府尤其是縣城幾乎沒(méi)有辦法商業(yè)融資，而現(xiàn)在很多新的污水處理廠都建在縣城。縣城沒(méi)有城建費(fèi)，沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施的概念，那么建設(shè)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)從哪兒來(lái)？政府在資金能力上是不足的，在選擇經(jīng)營(yíng)者的時(shí)候會(huì)受到上級(jí)政府的左右，比如湖南，地級(jí)市是接受省里的安排，還是抵制省里的安排，實(shí)際是存在一個(gè)政策上的模糊。

水的問(wèn)題是按照流域、區(qū)域進(jìn)行治理，還是按照市政設(shè)施來(lái)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)？國(guó)際上有兩大爭(zhēng)論，或者稱其為兩大主要模式，兩大模式都是科學(xué)的、適用的。最典型的英國(guó)是按照區(qū)域進(jìn)行劃分的，一個(gè)流域有一個(gè)水務(wù)公司，而城市人民政府沒(méi)有權(quán)利定價(jià)和選擇經(jīng)營(yíng)主體；法國(guó)則是城市人民政府自己選擇自己的經(jīng)營(yíng)者，自己確定自己的價(jià)格，自己確定自己的服務(wù)對(duì)象，這兩者被國(guó)際上認(rèn)為是這兩大模式。而中國(guó)現(xiàn)在的狀況，則造成了兩大模式的模糊。從政策上來(lái)說(shuō)，市人民政府是選擇主體，但現(xiàn)在已經(jīng)突破了市一級(jí)的限制，就像珠海一直給澳門供源水，現(xiàn)在珠海探討建一個(gè)自來(lái)水公司，建一個(gè)水廠給澳門供自來(lái)水水，自來(lái)水凈化廠是自來(lái)水公司的核心業(yè)務(wù)，這就使得特許經(jīng)營(yíng)的范圍受到了一種挑戰(zhàn)。

這就說(shuō)明，因?yàn)椴煌哪Ｊ叫纬傻霓k法，監(jiān)管的模式，投資的方式，融資的特點(diǎn)是完全不一樣的，體制也是不一樣的，這種混合造成市場(chǎng)的混亂。

第三個(gè)話題，現(xiàn)在建設(shè)部建了一個(gè)污水處理的信息控制系統(tǒng)，截止3月底縣城以上有1250多座污水處理廠，污水處理能力現(xiàn)在已達(dá)到了7500萬(wàn)噸/日，離國(guó)家定的10000萬(wàn)噸/日目標(biāo)已經(jīng)很接近了?，F(xiàn)在正在建的污水處理廠有700座，即將開工的為1500座左右，數(shù)目非常龐大。投入運(yùn)營(yíng)的水廠不完全是在發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)槲覈?guó)要求污水處理的范圍在縣城以上的都要進(jìn)行一定比例的污水處理，所以很大一部分污水處理廠建在不發(fā)達(dá)的地區(qū)。

污水處理收費(fèi)情況又如何呢？綜合我國(guó)120個(gè)城市情況可知污水處理費(fèi)平均為4毛到5毛，如果考慮上縣城污水處理費(fèi)的情況，則不足4毛到5毛。而在污水處理費(fèi)最高的地方浙江，則已經(jīng)達(dá)到了每噸1.1元到1.2元，但其征收率并不高，僅為60-70%，這些費(fèi)用維護(hù)現(xiàn)在的污水處理廠很勉強(qiáng)，或者說(shuō)是不足的?，F(xiàn)在供水標(biāo)準(zhǔn)在提高，供水價(jià)格也面臨進(jìn)一步的提價(jià)壓力，因?yàn)樗|(zhì)的污染；另外污泥的費(fèi)用，污水處理廠越多污泥就越多，現(xiàn)在污水處理廠基本上沒(méi)有兼顧污泥，個(gè)別有污泥處理設(shè)施的也沒(méi)有正常運(yùn)營(yíng)；同時(shí)，水資源的壓力也很大，資源費(fèi)在不斷漲價(jià)，也調(diào)水越調(diào)越遠(yuǎn)，成本越來(lái)越高，這些都不同程度地在擠壓現(xiàn)有的污水處理價(jià)格空間。再加上CPI高居不下，宏觀形勢(shì)并不樂(lè)觀，政府部門能控制的價(jià)格空間很少，控制不好便會(huì)罵成一片，水價(jià)恰恰是其中之一，注定這是被嚴(yán)格控制的領(lǐng)域。

現(xiàn)在的污水處理廠有50%以上或多或少地涉及了社會(huì)投資，就算目前還沒(méi)有涉及社會(huì)投資的，如國(guó)債投資的，建成以后也大都準(zhǔn)備賣掉。在這個(gè)背景之下，可以想象在三五年之后，我們絕大部分污水處理廠都涉及到了社會(huì)投資，資產(chǎn)變成了資本，污水處理廠（政府保留資產(chǎn)的除外）不僅要支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，還要涵蓋污水處理廠的資產(chǎn)收益，資產(chǎn)收益的比例還不會(huì)小。在這個(gè)背景之下，用個(gè)比喻來(lái)說(shuō)明就是，每個(gè)污水處理廠就像“老虎機(jī)”一樣，對(duì)政府來(lái)講就是吃錢的，而吐出來(lái)的不是清水，是污泥，建設(shè)容易，養(yǎng)起來(lái)很難，不往里扔錢馬上就有問(wèn)題?，F(xiàn)在國(guó)家上一個(gè)套，基本原則是“忽悠”這些政府把污水處理廠建起來(lái)，實(shí)際上我們現(xiàn)在無(wú)力支撐這么大的污水處理成本。

現(xiàn)在世行有一個(gè)結(jié)論，中國(guó)污水處理的速度是世界一流的，在目前的人均平均收入之下，我們的污水處理率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同等發(fā)展中國(guó)家。地方政府有這個(gè)財(cái)力，可以運(yùn)營(yíng)三四千座污水處理廠嗎？

現(xiàn)在政策所主導(dǎo)的污水處理投資性財(cái)政拉動(dòng)，不如在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼和優(yōu)惠。希望財(cái)政投入不要再建設(shè)環(huán)節(jié)上不切實(shí)際的浪費(fèi)投資，應(yīng)該把國(guó)家有限的錢用在運(yùn)營(yíng)后端上，誰(shuí)處理污水誰(shuí)拿到錢。另外，環(huán)境的處理標(biāo)準(zhǔn)要量力而行，不能像搞運(yùn)動(dòng)一樣搞環(huán)境。

對(duì)此提出兩項(xiàng)建議來(lái)解決面臨的問(wèn)題：一個(gè)是運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化，一個(gè)是資本收益的遠(yuǎn)期化。

我們面臨的問(wèn)題就是近四千個(gè)污水處理廠誰(shuí)來(lái)運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題，專業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，可以減低運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和監(jiān)管費(fèi)用，比較容易理解，這里不再展開。關(guān)于資本收益的遠(yuǎn)期化，我們認(rèn)為應(yīng)該利用金融工具，利用現(xiàn)金流預(yù)期，超前支付污水處理費(fèi)用，償還我們20-30年的環(huán)境欠帳。讓以后的政府支付污水處理費(fèi)看似是不公平的，可是我們有欠帳。我們幾乎20年沒(méi)有處理污水，包括河道全污染了，生態(tài)能力喪失了，很多環(huán)境代價(jià)是以前我們的上一代，或者上一個(gè)發(fā)展的20年、30年所欠下的，上這一代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的污水處理承擔(dān)代價(jià)讓現(xiàn)在的水一下子變清，理論上和現(xiàn)實(shí)上都是難以實(shí)現(xiàn)的，也是不公平的。我們有一個(gè)想法，能不能通過(guò)污水處理的遠(yuǎn)期收費(fèi)，我們現(xiàn)在的污水處理廠不能支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，但是五年以后可以，十年以后更可以，能不能有一種金融產(chǎn)品把我們的企業(yè)收益穩(wěn)定化，而以金融資本，通過(guò)債券的形式，通過(guò)其它金融手段的形式，把我們的收益往遠(yuǎn)期發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)讓我們的后代跟我們一起分?jǐn)偳叭怂a(chǎn)生的環(huán)境欠帳。

第四個(gè)話題，水業(yè)新資本時(shí)代的融資出路。政府和企業(yè)要勇于進(jìn)行商業(yè)融資，融資主體是政府是政策性融資，融資主體是專業(yè)企業(yè)就是產(chǎn)業(yè)投資基金，它們是解決水業(yè)融資成本過(guò)高問(wèn)題的非常重要的補(bǔ)充。第五個(gè)話題，價(jià)格管理的機(jī)制和成本監(jiān)審。我們正在協(xié)助政府起草這個(gè)監(jiān)審辦法。 第六個(gè)話題，標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。標(biāo)準(zhǔn)的提高會(huì)改變?cè)瓉?lái)供水工藝環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)的比較。由于時(shí)間關(guān)系這三點(diǎn)不能展開，以后討論。（中國(guó)水網(wǎng)）

編輯：全新麗