對于城市供水而言，其產品既有商品特性，又有公共必需品特性，更與水資源的制約緊密關聯，同時其自然壟斷特性限制了競爭機制的引入。因此，水價的形成機制以及監管方式成為一個國際性難題。

　　價格監管是水業市場監管體系中經濟監管的核心內容。1998年原國家計委和建設部制定了《城市供水價格管理辦法》，《辦法》確定了城市供水價格由供水成本、費用、稅金，加上8-10%利潤的構成原則。根據中國水網的統計，自2001年以來，4年間綜合水價、居民生活用水價格和污水價格都在增長，居民自來水價格的平均增長率6.53%，污水處理費的平均增長率是19.77%，綜合水價的平均增長率11.51%。水價的迅速提高，也使自來水企業的成本迅速膨脹，公眾對此反映強烈。統計數據表明，現行水價仍然低于成本回收的水平；這里有成本失控的因素，也有價格不到位的原因。
　　基于以上背景，最近國家發展改革委員會就《城市供水定價成本監審辦法（試行）》（下稱辦法）征求意見。征求意見稿的核心動機就是由價格部門利用監管權利對成本進行科學的約束。這一目的能夠通過此辦法達到嗎？這種約束方式對城市供水的發展將產生什么影響呢？中國水網就此專訪了清華大學水業政策研究中心主任傅濤博士。

　　傅濤博士認為，該辦法是在大量成本研究基礎上的工作，對完善原有的成本管理體系有較大的進步。《辦法》也承襲1998年《城市供水價格管理辦法》中關于供水價格中成本加收益的定價體系，對城市供水成本進行了細化，其約束成本的立意很好，但是采用的方法和思路的層次過低。傅濤從專業角度剖析了這個《辦法》存在的幾個問題，并提出了自己的建議。

《辦法》離開服務和質量，片面強調成本，存在系統風險

　　日益嚴重的水污染使城市供水的原水水質逐年惡化，水質安全受大極大挑戰。社會系統的負載過大又使包括城市供水的城市基礎設施系統越來越脆弱。
　　在傅濤看來，城市供水服務在不同的原水、不同的水質要求、不同的服務水平、不同的可靠度之下有巨大的成本差異。拋開服務效果和服務水平的單邊成本控制，如果過于嚴格，必然造成服務水平的下降。不利于企業增進服務，提高安全保障。
　　因此，成本監管不能獨立于服務監管之外，需要建立橫向績效比較的經濟監管系統，對成本、服務、水質進行系統監管。價格監管是政府用以約束企業行為最為有效的手段，必須與其它監管相互協同。單純由物價部門來制定和執行的這個辦法，缺乏與其他相關部門監管的協作，一方面影響執行，另一方面，會使其他監管內容缺少價格這一強有力的約束。總之，《辦法》對成本的片面強調對保障供水安全、提高服務是不利的。

《辦法》的實施存在體制障礙

　　發改委在其網站上就《辦法》征求意見時提出，希望有關建議能解決三個問題，（一）如何合理確定供水企業合理的生產能力利用率，防止由于過度超前建設增加的成本由當期消費者負擔？（二）如何合理確定供水企業的人員數量？（三）如何根據不同的供水規模、范圍、密度及抄表到戶等情況合理確定產銷差率？可以說，這也是辦法制定者自己都覺得困惑的地方。傅濤博士認為，根據《辦法》現有的制定思路，這三個問題注定難以解決。
　　事實上，不同的體制下這些問題難以有整齊劃一的答案。城市供水是一種政府責任和企業合理收益的協同，在原先福利體制之下的城市供水，收費十分低廉，只是一種對政府財政能力的一種補償，沒有人關心是否存在投資超前。在合理確定供水企業合理的生產能力利用率這個問題上，傅濤認為，對其成本監管的核心是約束運營成本；對于政企分開的企業來說，對新建設施如果不認可，那就不能夠，也不可能建設；而對已有設施的生產能力的確定，實際上是政府責任與公眾支付之間的平衡。未來是否會有生產設施投資超前，暫不考慮，對于以往在政府指令下造成的過度超前投資，這種情況下的投資成本應該由誰負擔？這需要政府、企業、公眾三者之間的責任平衡，而在《辦法》中，將三者的矛盾簡化成企業和公眾之間的矛盾，政府方的責任被抹去，這就造成《辦法》制定及執行中的困難。
　　《辦法》制定者對于如何合理確定供水企業的人員數量感到疑惑，傅濤博士表示對此難以理解：為什么要限定供水企業的人員數量呢？其實，用人員費用占總費用的比例來衡量更加合理，通過約定工資總額來實現更為可行。例如，一個企業中有300名工作人員，可以完成一定的工作量，如果這個企業減員增效，使人員減少至200名，但是通過合理的安排依然完成了必須的工作量，在約定工資總額的情況下，就可以提高這200名員工的工資，同時也沒有增加企業的成本總額。因此，沒有必要對平均工資和員工數做出強制性規定。
　　在傅濤博士看來，《辦法》沿用成本加收益的方法，基本思路是用更細的計劃，更科學的配額，來實現成本的合理性，這多少帶有計劃的思路和色彩。但是被監管的主體已經多樣化，有市場主體投資的企業、也有國營企業的模式，還有政企不分的事業體制，加上歷史遺留的問題和發展不同階段的問題，有些問題在這種體制之下幾乎沒有答案。這些問題難于回答的關鍵在于其涉及公共服務體制向市場體制轉型的責任界定，而不是簡單沿襲原來的成本監管思路。

《辦法》中規定統一的產銷差率標準是不科學的

　　《辦法》第三十三條規定：“產銷差率指城市供水企業供水量和應收費水量的差額與供水量之比。原則上年供水量2億立方米（60萬/日）以內的不高于18%；年供水量2億立方米以上的不高于16%。各地可根據實際供水規模，消防、綠化、環衛用水計量收費情況以及抄表到戶等情況修正確定合理的產銷差率。”
　　對于此條規定，傅濤博士認為，產銷差率由各種因素復合確定，因此他反對制定一種全國統一的標準。經濟監管的核心是約束運營成本，產銷差確實是經濟監管作為核心的內容，也是難點。一般來說，評價供水企業產銷差率的方法有兩種，一是國際通行的系統漏損系數（ILI），這是一種實際產銷差率與不可避免的物理漏損來標志的指標體系，反映管理者的水平，不可避免的物理漏損可以由國際水協（IWA）給出的經驗公式可以獲得，清華大學正在研究這種評價體系，但是需要科學的統計為基礎，可以在統計和管理健全的城市應用。二是產銷差率的歷史評價法，就是要求自來水企業產銷差率保持一個合理的逐漸改進的趨勢，這種辦法適合于管理水平低下的中小型自來水公司。傅濤博士說，ILI和歷史評價法兩種比較科學的方法可以分別適應經濟發展程度不同的城市。希望盡快進入國家的績效考核系列，能夠盡管解決實際中的問題。
　　從《辦法》對產銷差率的規定可以看出，《辦法》的手段和思路是傳統行業管理思路的細化和延伸，而當前市場機制企業的引入供水領域的目的，實際上是政府尋求對可變成本的優化，其間的差距是比較大的。

《辦法》沒有應用特許經營制度中的市場機制

　　《辦法》缺乏與特許經營制度的銜接。傅濤博士介紹，目前，在供水領域中特許經營制度正在逐步建立和完善，在推進市場化的改革中，并沒有改變政府的最終責任。他說，特許經營制度是適合水業特征的制度體系，特許經營制度下有幾個利于成本優化的因素可以在《辦法》中體現和應用：
　　a)特許經營的準入競爭環節，對經營企業的準入競爭將補充政府能力的不足。因此，成本的監管不能與準入監管相分離，通過準入能夠在市場機制之下優化成本。
　　b)特許經營制度的過程績效評價體系，績效比較的面越寬，經濟監管的合理性和科學性就越強。《辦法》以約束代替競爭，沒有充分考慮市場機制的作用，難免事倍功半。
　　c)特許經營制度將實施產權與經營權的分離，使部分投資成本不進入價格體系，因此投資規模問題，將很大程度地屬于政府責任，在價格中得以適當回避。
　　《辦法》的條款明顯與水業特許經營制度脫節，是值得改進的重要方面。

　　傅濤博士認為，供水環節千差萬別，如果指望通過細化管理實現科學約束，對地域廣闊的中國來說，可能是一種路線性的錯誤，在此基礎上制定的目前內容的《城市供水定價成本監審辦法（試行）》對于相關方來說，也許并不是一個福音。
（中國水網）

編輯：全新麗