清華水業藍皮書之十二

特許經營制度下的政府監管

傅 濤

中國的水管理體系總體分為水資源的管理、城市水業的市場監管、以及水環境的監管。水資源管理的重心在流域水資源的調配，水環境的監管的重心在于各個環境界面的控制，這兩部分的管理雖然也存在著大量的問題需要解決，但是其所依托的法律和制度體系已經基本建立。而城市水業的市場監管脫胎于原來的行業管理體系，在以特許經營為主導的市場化改革背景下，管理體系正面臨大的轉型。這種轉型不僅需要轉變原來行業管理部門的職能，而且還涉及價格、水質、原水等環節管理職能的重新定位。

因此產生這樣的疑問：市場化改革以后，作為原來城市水業主管部門的建設部門在城市水業中的職能是否有必要存在？如何界定環保監管、衛生監管、水資源管理與市政部門特許經營監管的關系？本文結合戰略沙龍的第十二次討論，對特許經營制度下的政府監管體系進行了分析。

一、關于城市水業管理體制方面的主要問題

目前城市水業監管的問題體現在以下幾個方面：

一是地方市政公用部門由代表行業的利益的“行業管理”向代表公眾利益的“市場監管”的轉型艱難。表現為政府角色轉變緩慢，針對市場主體實施監管的工具缺乏，監管職能實施的政策依據不足。

二是行業管理部門在傳統水業企業資產權、人權移交國資部門以后，對企業管理顯得乏力和尷尬。地方政府仍然要對水業服務的質量負責，對城市水的管理則習慣于行業管理的思路，潛意識上不愿放棄管企業、管資產的傳統方式，沒有很好地從具體管理中退出。國資部門的迅速進入后，造成原來市政管理部門極大是權力失落感。

三是與環保系統在污水處理廠污水排放管理權的界定不清，部分城市對污水處理廠造成雙重，甚至多重監管。

四是流域水資源管理缺位，流域水環境管理不協調，原水成本失控。經濟和人口的迅速增長，極大地加大中國水資源的短缺程度。而不科學的城市調水、甚至跨流域調水的普遍實施，使中國水資源的局部稀缺擴大為總量稀缺。雖然《水法》規定了水資源的國家屬性，但是在流域層次上沒有形成明確的責任和利益主體。由于流域資源主體不到位，省市政府為戰略性儲備水資源，夸大引水水源需求，進一步加大了流域的資源壓力，同時也增加了城市的供水的原水成本。

五是“統一管理”的困擾。水作為重要的戰略資源的公眾必需品，其責任主體是人民政府，越是水資源稀缺，越與社會經濟關聯大，越不可能單一部門進行統一管理。如果要有統一的責任主體，那也是各級人民政府。有關部門在“統一管理”上的強調和引導，一定程度地擾亂了水管理體制的理順。

二、市政公用事業的城市政府責任

市政公用事業有兩個基本的特征，一是公用性，不同于一般競爭性行業，一般都具有公共產品特性和自然壟斷的經營特點，二是市政性，地方城市政府是市政公用事業的責任主體。

在傳統的公益服務體制下，政府將市政公用事業作為政府的直接責任，通過政府的直接投資并直接領導事業單位進行運營來實現服務。這種模式下，政府負責投資，收費是象征性的或補貼性的。政府和運營單位之間是行業管理關系而不是市場監管關系，服務責任本質上由政府自己來承擔。我國的市政公用體制幾十年來一直持續這種模式，目前世界上仍有大部分國家，如日本、新加坡，采用這種模式。這種模式之下的政府管理體制就是我們常說的“行業管理”。

市場機制的引入使這種管理模式的基礎發生了變化。由真正的企業來向公眾提供服務，促使政府職能由 “行業管理”蛻變為“市場監管”。冶金、輕工、化工、建材等越來越多的非壟斷性行業已經在幾屆政府職能轉變中實現了這種轉變。而市政公用行業正經歷這種變化。

那么，市政公用行業是否也像競爭性行業一樣，原來的行業管理部門直接轉變為協會，而將監管職能分別交給公共監管機構，比如環境監管部門、資源監管部門、衛生監管機構以及工商稅務等其它監管部門呢？

不是這樣，城市水業既不同與一般的競爭性行業，也不同于電信、電力等其它壟斷性行業。市政設施的屬性使城市政府無法卸掉其服務責任。決定城市政府服務責任的不僅是自然壟斷的性質，而是其市政設施的產業屬性。

市政公用的產業特性促使城市政府，有保障持續、安全普遍服務的責任，同時由于壟斷經營特點致使市場競爭機制受限，政府也需要進行成本、價格等經濟監管。

三、理順監管體制的方向

市政公用事業的服務責任主體是城市人民政府，但是環境責任和資源責任卻在更高層次的政府間進行分配。在目前中國的體制下，環境責任和資源責任需要在流域和區域層次進行分配，但是服務責任則主要落在城市政府。

城市市政公用部門職能的根本，在于代表城市政府承擔市政公用事業的服務責任。能夠代表政府承擔服務責任的應該是城市市政公用部門。

以特許經營制度為代表的市場化改革本質上是在不改變政府服務責任的前提下，通過經濟協議委托企業來協助政府完成某個單元的市政公用服務，因此，特許經營制度并沒有改變市政公用事業的產業性質。因此，雖然市政公用部門在特許經營協議上簽字，但是其權利必須來自城市政府的授權。

市政公用部門的這種職能與其它管理部門有根本上的區別。環境保護部門的職能是環境監督，理論上，環保部門應該將市政公用部門以及市政公用部門通過特許經營所選擇的企業都作為其監管對象。衛生部門也有同樣的監管關系。

一般來講如果城市政府不對某個領域承擔服務責任，那么這個領域就不是市政公用事業，即便這個領域是自然壟斷性行業，政府也不一定需要設施專門的部門來承擔責任，如電信、電力行業。

因此，落實到具體的市政公用事業的監管體制的原則，有以下三點基本的結論：

第一，市政公用部門是城市人民政府授權的、對市政公用事業服務負責的職能部門，在特許經營體系中，市政公用部門是政府授權的代表；

第二，傳統體制之下，市政公用部門是服務的直接提供者；特許經營制度之下，市政公用部門與運營服務企業之間通過經濟協議約定責任、權利和義務關系，并共同接受來自其它機構的制約和監督；

第三，環境監督、水資源利用監督、衛生用水的水質監督以及公眾支付價格的監督不僅指向特許經營的企業，也指向市政公用部門，市政公用部門協同運營服務企業共同向社會負責，面對監督。

四、特許經營模式下的市場監管體系

市政公用部門與特許經營企業而言，它們之間同樣有著監管與被監管的關系。很顯然不同的特許經營模式所需要的監管內容不同，監管所實施的主體不同，監管的深度不同，監管機構的形式不同，所需要的制度保障程度也會不同。

特許經營體制之下，市政公用管理部門所實施的市場監管主要包括三個方面的內容：

首先，市政公用管理部門需要通過市場競爭，選擇經營者來協助自己完成市政服務的義務，這就是監管體系中最為核心的市場準入監管，一般以經濟合同性質的協議來管理；

二是要對服務與產品的質量進行監管，通過科學檢測、投訴受理和公共監督來實現，需要強有力的機構來實施，市政公用管理部門還需要受到其它部門的監管，理論上講如果服務不合格，市政公用管理部門通過協議的約定，可以采取扣除費用甚至取消經營者經營權的形式來處罰，同時，市政公用管理部門也需要受到來自其它監管部門的監督和處罰；

三是成本與價格的監管，也稱經濟監管，如果特許經營者只是向市政公用管理部門提供單元服務（如針對水廠單元的BOT模式），則成本與價格只是市政公用管理部門與經營者之間的監管約定；如果市政公用管理部門允許經營者直接向公眾收取費用，則要受到價格管理機構的監管，如果因為價格管理機構的約束不能滿足特許經營協議約定的條件，則市政公用管理部門所代表的城市政府需要對特許經營企業進行補償。而補充經費的來源是政府財政資金。

五、特許經營監管的深度的范圍

政府市政公用管理部門與經營企業的監管關系，根本取決于政府與企業特許經營的內容，特許出去的內容越多，監管的范圍就越大。同時，政府特許經營向企業所實施的責任轉移具有有限性，而市政公用部門自己則承擔全面的責任。

市政公用部門需要就自己的完全責任接受其它部門的監管。因此，本文認為“普遍責任”這種類型的責任本質上不是市政公用部門對特許經營企業的監管內容，而是自己的責任是需要接受監管的范圍。市場化改革對市政公用部門而言，不僅是要由原來的服務實施者轉變為監管者，而且也要轉變為“被監管者”，本身要受到來自水資源部門的制約，受到環保部門和衛生部門的監督，而轉變為“被監管者”往往是一些部門心理上更加難以接受的。

概括而言，市政公用管理部門肩負的責任是全面的，同時受到其他政府機構的監管也是全面的。而特許經營企業所承擔的責任是依據協議的有限責任，受到市政公用管理部門的監管也是有限的。

市政公用管理部門可以通過經濟協議將一些責任轉移到特許經營的企業來與自己“一起承擔”，而不是“完全交給企業”。政府向企業移交的任何責任都需要以經濟合理性為基礎，因此，普遍責任等責任實質上不是企業的責任，而是市政公用管理部門的責任。雖然政府也可以通過協議將“普遍責任”等一些經濟不合理的服務定約給特許經營企業，但是“普遍責任”仍然不宜作為市政公用事業監管的基本要素，并且政府需要對此進行明確的經濟補償。

圍繞城市水業經營權為核心的服務責任轉移，必然與許多其他責任發生關聯，比如水資源部門向自來水企業收取的水資源費，是按照取水量收取還是按照售水量收取的問題；比如應對水污染的應急措施所產生的費用支付問題；比如新農村建設的水業設施投入產出失衡問題等等，這些都是從屬與政府與企業特許內容的第二層次的問題，可以通過特許經營協議或者雙方約定的協商機制進行合理的責任分配。 （轉載須經作者本人同意）

編輯：傅濤