國家水網建設作為黨中央、國務院重大戰略部署，旨在應對我國水資源時空分布極不均衡、水安全嚴峻挑戰。

在2025(第十屆)供水高峰論壇上，中國水利水電科學研究院水資源研究所正高級工程師陳根發以"國家水網高質量發展--基于經濟學視角的思考"為主題進行分享。發言圍繞國家水網的建設當前面臨的投融資機制失衡與收益轉化難題，提出以“水網經濟帶”“水價改革”“全生命周期管理”為核心的高質量發展思路。

中國水利水電科學研究院水資源研究所正高級工程師陳根發

01. 國家水網建設的戰略背景與內在邏輯

《國家水網建設規劃綱要》出臺距今三年，國家水網謀劃建設的思路已有10年。2015年1月，總書記在云南考察時指出，要加強“路網、航空網、能源保障網、水網、互聯網”五大基礎設施網絡建設，成為國家水網建設的起點。

2017年10月18日，黨的十九大報告將水利基礎設施網絡列為九大網絡之首，納入深化供給側結構性改革“補短板”的重要領域。

2020年10月29日，黨的十九屆五中全會提出實施國家水網、雅魯藏布江下游水電開發等重大工程。

2021年5月14日，總書記在南水北調后續工程高質量發展座談會上強調，要加快構建國家水網主骨架和大動脈。

2022年8月，水利部辦公廳發布《關于做好第一批省級水網先導區建設工作的通知》，出臺指導意見、制訂規劃、編制方案，并確定遼寧、浙江、江西、山東、湖北、廣東、廣西7個省份作為第一批省級水網先導區。

2023年，中共中央、國務院印發《國家水網建設規劃綱要》，這是自2011年中央一號文件后中共中央和國務院再次發布水利相關文件，可見中央對水網建設的重視程度。

國家水網建設的必要性有四個方面：

第一，水資源稟賦條件和劇烈演變決定。

我國水資源時空分布不均，南多北少，東多西少，雨熱同期;人均水資源量約2000m3，僅為世界平均的1/3。特別是北方地區，受人類活動和氣候變化影響，水資源短缺問題嚴重。例如，海河流域第一次水資源評價水量為288億m3，第二次評價降至171億m3，第三次評價僅為122億m3，變化劇烈。根據135京津冀重點研發計劃研究成果，海河流域山丘區水資源大概率仍將衰減 10-16 億m3。例如黃河流域水少沙多、水沙關系不協調，是黃河復雜難治的癥結，當前黃河流域沙多得到較大幅度控制，但預估未來徑流大概率由490億m3衰減到460億m3，水少成為主要矛盾。

第二，水資源與經濟社會要素不匹配決定。

西部地區擁有四大油盆和四大氣盆，石油、煤炭、天然氣儲量分別占全國42%、76%和80%，但區域降水量不足全國平均的1/2，水資源量僅占全國總量的10%。大量虛擬水輸送到水資源豐沛的東部地區，2018年陜甘寧蒙青新能源產業用水17.3億m3，占工業用水30%，能源水足跡11億m3(煤3億、石油1.5億、電力6.4億)。

糧食生產重心北移，形成“北糧南運”貿易格局，1990年以來逐年增加，2018年“北糧南運”規模達到4678萬噸，約占北方地區糧食總產量的25%。伴隨糧食貿易的是虛擬水資源的“北水南調”，2018年“北糧南運”將436億m3灌溉水由缺水的北方地區調運到水量豐沛的南方地區。

第三，新時期生態文明建設要求決定。

水生態系統功能呈現局部改善態勢，但未扭轉惡化狀態。基于630條河流、96座水庫、92個湖泊濕地(總河長14.4萬km，湖庫總面積3.6萬km2)的評價成果，生態良好型占16%，主要分布在長江區、珠江區及北方大江大河源頭區;水量不足型占8%，主要分布在海河區、黃河區和西北諸河區;污染破壞型占32%，主要分布在海河區和淮河區;生境萎縮型占14%，主要分布在各區河流中下游;復合失衡型占30%，主要分布在北方遼河區、海河區、黃河區、淮河區等。

地下水是北方地區重要水源，區域性地下水超采嚴重，形成160余個地下水超采區，近年來全國地下水超采量約190億m3，華北平原地下水累計超采量1800億m3。

第四，完善水網是解決水問題的集成方案載體。

我國面臨的四大水問題(水短缺、水災害、水環境、水生態)產生的原因都可歸結為對水網調控不足或調控過度。水資源是唯一可以大規模流動的國土資源，且與其他資源開發利用存在緊密聯系，以水資源為紐帶進行國土資源協同開發，構建國家水網，是破解資源困境的必然選擇。

國家水網是一個層次化的復雜系統，按照調配范圍和重要程度，分為國家骨干水網(如長江、黃河、南水北調工程)、區域調配水網(如漢江、永定河、引黃入冀補淀、滇中引水)和末梢輸配水網(如城市景觀河流、灌溉渠道)。

國家水網建設的核心目標是在通盤考慮國土空間開發保護新格局的視角下，完善水利基礎設施，優化水流網絡系統，實現水資源戰略配置與國土空間開發保護格局的空間均衡，強化水資源調配、河湖生態保護修復、防范水災害風險等功能。

建設方向堅持安全化、高效化、生態化、智能化。科學層面解析，需維護健康自然水循環(減少干擾自然水循環)和健康社會水循環(保障經濟社會發展合理用水需求)。

當前水網主要差距包括：水利工程體系存在系統性不強、標準不夠高、智能化水平有待提升;防洪排澇減災體系不完善，水資源統籌調配能力不高，水利工程互聯互通和協同融合不夠;現代化管理體制機制不健全，安全綠色智慧發展亟待加強。

水網主要作用是解決水資源時空分布不均、實現空間均衡，解決生態環境累積欠賬、實現綠色發展，有效應對水旱災害風險。總體要求是系統完備、安全可靠、集約高效、綠色智能、循環通暢、調控有序。保障措施包括推進安全發展、綠色發展、智慧發展、統籌融合發展、完善體制機制。

02. 省級水網規劃的實踐與挑戰

水利部全面推進國家水網工程建設，選擇7個省份作為第一批省級水網先導區。以下是規劃詳情：

遼寧試點：構建北、中、南三線組成的“東水濟遼”水資源配置體系。北線工程以省重點輸供水工程為骨干，年供水量32.97億立方米，解決錦州、朝陽等遼西北五市用水需求;中線以大伙房水庫輸水工程為骨干，年供水量49.19億立方米，解決沈陽、撫順等遼中南八市用水需求;南線以引洋入連工程為骨干，年供水量20.69億立方米，解決大連、丹東用水需求。

浙江試點：構建“三縱八橫十樞”水網總體格局。三縱是浙東、浙中、浙北三條跨流域水資源配置通道;八橫是溝通錢塘江等8大水系;十樞是聯結新安江、湖南鎮等十個重點水利樞紐。

江西試點：構建“一江一湖五河系統治理、一環五帶多庫聯調聯控”的江西省級骨干網。一江一湖五河系統治理以長江干流、鄱陽湖和五河為重點;一環五帶多庫聯調聯控建設環鄱陽湖水資源配置工程，打造五大水資源配置帶。

山東試點：依托黃河、南水北調、膠東調水“T”型骨干工程，連通“一軸三環、七縱九橫、兩湖多庫”體系。

湖北試點：構建“三江多支貫通，百庫干湖聯調”的現代水網格局。三江是長江、漢江、清江，重點推進引江補漢輸水沿線補水等工程。

廣東試點：構建“五縱五橫”水網主骨架。五縱以東江、西江、北江、韓江、鑒江干流為縱;五橫以珠江三角洲水資源配置等工程為橫，覆蓋16個地市。

廣西試點：構建“兩橫八縱、六河連通，引補相濟、調蓄結合”的現代水網構架。兩橫是西江干流和郁江干流;八縱是柳江等8條支流;六河連通是六條人工水系通道。

四川省：構建“三系八支、六橫六縱”水網布局。三系是金沙江、岷沱江、嘉陵江;八支是雅礱江等八大支流;六橫是六大橫向輸水通道;六縱是六大南北輸水通道。

湖南省：構建“四縱三橫、一圈兩帶”格局。四縱是湘資沅澧四水;三橫是引資濟漣等工程;一圈是環洞庭湖生態經濟圈;兩帶是湘江沿線供水帶和衡邵婁干旱走廊供水帶。

河南省：構建“八橫六縱，四域貫通”布局，八橫包括黃河、淮河等自然水系和輸水通道;六縱是六條南北向輸水通道;四域貫通實現流域互聯。

這些規劃投資規模巨大，但錢從哪里來、收益如何平衡是后續建設和良性運行的關鍵問題。

03.

國家水網高質量發展面臨的核心瓶頸

國家水網高質量發展面臨四個核心瓶頸：

第一，水網-經濟優化的路徑沒有打通。

總書記提出國家江河戰略，核心內容是通過江河湖泊高質量保護和水利工程高質量監管，維持經濟社會高質量發展。但當前國家水網規劃仍“以水論水”，僅解決水問題。建設水網不僅要解決水問題，更要規劃面向水網的產業結構提升(如大型機械制造業向內陸發展)和面向水網的文旅產品品位提升。

第二，沒有形成良好的投融資機制。

2014年國務院發布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，水利工程嘗試“兩手發力”。2022年，水利投資約1萬億元，中央政府投資增長少，大部分是地方政府投資，其中地方政府出10%-20%資本金，來自地方投融資平臺(如水投集團)。企業和私人投資比例從2010年的2.07%上升到2022年的9.78%，兩手發力政策起到了一定的作用，但比例依然處在較低的水平。

第三，外部收益難以轉化為內部收益。

水利工程先易后難，當前工程單方供水或單方發電投資加大;以提高供水保證率為目標的工程越來越多，供水量沒有增加。水網工程收益依賴水價，但目前水利工程供水水價僅覆蓋運行成本的30%，全成本不足10%。外部收益巨大的同時，內部收益偏低。

第四，規劃和可研經評方法沒更新。

規劃階段依據《水利建設項目經濟評價規范》(折舊年限30-50年，水價承受能力系數1.5%-2.5%)，可算出較高水價通過經濟評價;但運行期依據《水利工程供水價格管理辦法》《水利工程供水定價成本監審辦法》(最高折舊年限達100年)，實際水價低，投資回收困難，規范沒有及時更新造成工程運行風險。

04. 實現高質量發展的路徑創新與機制設計

針對突出問題，提出以下思路：

第一，發展水網經濟帶，做大水網宏觀效益。

依托水網發展“水網+水運”“水網+水制品”“水網+水文旅”“水網+特色農業”等模式。例如，大運河歷史上從運輸通道發展為經濟帶;西部水網可向干熱河谷地區延伸，為經濟作物供水，回收水價同時提升地方經濟。先把水網的宏觀收益做大。

第二，優先保障投資者參與水網經濟運營的權利。

將外部收益內部化，例如賦予投資者傍水土地開發、水上樂園或運動中心運營、內河游輪經營權等優先權。平陸運河建成后，可保障社會投資者參與游輪經營，解決單純水價不足問題。

第三，優化水價制度，提高內部收益率。

建立與高質量供水相適應的水價體系。如終端水價占人均可支配收入比例低(北京為0.33%，紐約為1.1%)，有調整空間。如韌性城市建設要求提高供水保障和供水質量，水價需按經濟規律增長，非線性提升;建立水價動態調整機制、優化終端水價結構(如一階梯水價僅覆蓋低收入基本用水，二階梯覆蓋大部分人，滿足工程良性運行需要，避免劫貧濟富)。通過這些機制，保障社會資本收益。

第四，全生命周期水價管理，控制投資風險。

從設計階段計算單一工程水價和并網水價(考慮區域水價整合)，分析水量消納情景和現金流。若水價不滿足承受能力或收益閾值，調整投融資結構：公益性項目(如農村人飲)多用政府資金，高收益項目(如經濟作物灌區)多用社會資本和貸款，實現全環節風險控制。

陳根發表示，國家水網建設是未來水利發展的重大任務，需打破“以水論水”局限，打通經濟路徑，創新投融資，并通過水價改革實現高質量發展。

編輯：趙凡