近期，多地環(huán)保領(lǐng)域頻頻出現(xiàn)一種引人深思的現(xiàn)象：一批“經(jīng)營權(quán)”出讓項目陸續(xù)釋放出來，以“非特許”的形式亮相，進(jìn)行高額轉(zhuǎn)讓。這一做法迅速引發(fā)對PPP新機(jī)制政策要求與地方實踐之間落差的廣泛關(guān)注。

2025年8月15日，十堰市鄖陽區(qū)公布的一則交易結(jié)果，將這類“去特許化”操作再次推向風(fēng)口浪尖：湖北本地國資——湖北惠文資源循環(huán)有限公司以7.62億元，通過拍賣方式競得該區(qū)建筑垃圾消納處置30年經(jīng)營權(quán)。

有業(yè)內(nèi)人士指出這類項目疑似是鉆了相關(guān)政策，尤其是1013號文的空子。1013號文中規(guī)定，不得采取拍賣等方式選擇特許經(jīng)營者。而非特許經(jīng)營項目目前尚不在監(jiān)管范圍內(nèi)，且經(jīng)營權(quán)拍賣中的中標(biāo)方一般都是地方國企，是典型的地方政府變相融資手段。這類模式其實不利于政府與企業(yè)的良性發(fā)展。同時公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營權(quán)與特許經(jīng)營權(quán)的邊界何在，也值得深思。

01 政策緊縮與合規(guī)挑戰(zhàn)，特許經(jīng)營項目遭遇急剎車

2023年11月3日，《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國辦函〔2023〕115號)(以下簡稱“115號文”)印發(fā)。

115號文規(guī)定，“要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建(含改擴(kuò)建)項目，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴(kuò)建)項目清單(2023年版)》……”，根據(jù)清單，環(huán)保領(lǐng)域中，垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股;污水處理項目中民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%。

115號文明確，2023年2月前未完成招標(biāo)采購的項目及后續(xù)新項目需按新機(jī)制執(zhí)行，強(qiáng)調(diào)鼓勵民營企業(yè)和外商投資企業(yè)參與。

這也標(biāo)志著我國政府與社會資本合作邁上了一個新的發(fā)展階段。

政策一出，多地已公布的相關(guān)特許經(jīng)營采購意向瞬間“急剎車”。

據(jù)了解，在115號剛剛發(fā)布后一段時間內(nèi)，曾密集出現(xiàn)多個項目宣布廢標(biāo)或中止招標(biāo)，涉及的范圍包括城鄉(xiāng)供排水、水質(zhì)凈化、工業(yè)污水處理、生活垃圾焚燒、環(huán)境綜合整治等領(lǐng)域。

有的在招標(biāo)過程中就被叫停，如茂名市第一水質(zhì)凈化廠廠網(wǎng)一體化特許經(jīng)營和委托運營項目“收到采購人通知，該項目因故暫停”，長沙市望城區(qū)低碳環(huán)保能源綜合體項目(含生活垃圾焚燒發(fā)電特許經(jīng)營權(quán))“現(xiàn)因政策調(diào)整，招標(biāo)人決定暫停本次招標(biāo)活動”。

有的項目在完成招標(biāo)程序后又被廢止的。如松桃縣共五個城鄉(xiāng)供排水一體化建設(shè)項目特許經(jīng)營權(quán)在已經(jīng)先后發(fā)布中標(biāo)/中標(biāo)候選人公告后，卻因“中標(biāo)單位與相關(guān)政策要求不符”而終止。

還有的甚至還沒有招標(biāo)就被按住了。典型案例如河南省許昌市魏都區(qū)：該區(qū)早在2022年就與地方國企簽訂了10年期的環(huán)衛(wèi)市場化運營合同(年費約6092萬元)。2024年11月，當(dāng)?shù)卦噲D將其升級轉(zhuǎn)型為特許經(jīng)營模式，并發(fā)布了8400萬元的采購意向。然而，受115號文嚴(yán)控，該項目最終未能正式啟動招標(biāo)。最終，在2025年6月，當(dāng)?shù)亟型Ａ颂卦S經(jīng)營嘗試，轉(zhuǎn)回傳統(tǒng)政府購買服務(wù)模式，重新啟動了3年期、預(yù)算約2.48億元的項目招標(biāo)。

許昌的案例并非孤例。政策高壓下，不少前期規(guī)劃的特許項目悄然擱淺：河北淶水縣在2024年10月雄心勃勃地推出預(yù)算超19億元、長達(dá)35年的城鄉(xiāng)管理一體化特許經(jīng)營項目，為此不惜提前終止剛啟動的同年初簽訂的3年期環(huán)衛(wèi)項目，但至今招標(biāo)無影;貴州仁懷市在2023年11月就發(fā)布的環(huán)衛(wèi)特許經(jīng)營采購意向，在等待了一年半后，最終也轉(zhuǎn)向了3年期的傳統(tǒng)采購模式，設(shè)定年預(yù)算1.2億元。

政策的剛性約束與地方實際落地之間存在著明顯落差，這種落差也催生出了各種規(guī)避策略。

02 “經(jīng)營權(quán)”替代“特許經(jīng)營權(quán)”，地方融資的綠色通道?

之前很長一段時期內(nèi)，特許經(jīng)營權(quán)拍賣，成為了市場上很火熱的現(xiàn)象。

例如，2023年廣西南寧“天價停車費”事件中，停車管理公司依靠政府轉(zhuǎn)讓的道路停車位泊位經(jīng)營權(quán)，將未來25年半的停車泊位費質(zhì)押給兩家銀行，獲得了72億元融資;2024年年11月，山東省濟(jì)南市平陰縣出讓低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)，以9.24億元的價格，把“天”賣了30年。

有業(yè)內(nèi)人士提到，一些地方以特許經(jīng)營為幌子，把項目包裝成特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，但實際上并不是真正的特許經(jīng)營。這些項目基本是政府平臺公司中標(biāo)，然后打包去銀行貸款，事實上增加了政府隱性債務(wù)。

在這樣的背景下，在115號文出臺一年多以后，2024年底，發(fā)改委再次發(fā)文對政府和社會資本合作的新機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作新機(jī)制項目規(guī)范實施工作的通知》(發(fā)改辦投資〔2024〕1013號)(以下簡稱“1013號文)，無疑又將政府與社會資本合作(PPP)發(fā)展歷程推向高潮。

該文件明確要求PPP項目應(yīng)嚴(yán)格聚焦于使用者付費，合理運用特許經(jīng)營模式，也提到要優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。更重要的是，文件劃出了兩條不容逾越的剛性紅線：一是“不得采取拍賣等方式選擇特許經(jīng)營者”，二是明確“垃圾清運等不涉及固定資產(chǎn)投資的業(yè)務(wù)不得采取特許經(jīng)營模式”。

E20研究院執(zhí)行院長、湖南大學(xué)兼職教授薛濤接受《華夏時報》采訪時提到，這次政策的收縮，主要就是強(qiáng)調(diào)地方政府不要隨便去搞“特許經(jīng)營權(quán)”。部分地方政府為了融資，利用低空經(jīng)濟(jì)、垃圾回收、數(shù)據(jù)資產(chǎn)、智慧停車等輕資產(chǎn)項目的特許經(jīng)營權(quán)套現(xiàn)，并不符合傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的概念。這與特許經(jīng)營PPP的目標(biāo)是完全背離的。

國家政策明確禁止以拍賣方式確定特許經(jīng)營者，然而這一限制卻催生出不少“換個名頭繼續(xù)推進(jìn)” 的案例。

當(dāng)部分項目受阻于“特許”之名時，另一股操作浪潮則在“經(jīng)營權(quán)”標(biāo)簽下暢通無阻。

政策出臺后，各地在項目實施過程中仍出現(xiàn)了諸多值得關(guān)注的現(xiàn)象，特別是在建筑垃圾消納處置領(lǐng)域，近期多個相關(guān)項目以“經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”之名推進(jìn)，但在實質(zhì)內(nèi)容上與原有的特許經(jīng)營項目高度相似。

如，近期剛剛塵埃落定的重慶豐都縣馬鞍山建筑垃圾處理場經(jīng)營權(quán)項目，就是采用“價高者得” 原則確定競得人，最終由地方國資競得。比較有意思的是，該項目疑似在今年1 月就曾發(fā)布過中標(biāo)公告，只不過當(dāng)時它還是一個特許經(jīng)營權(quán)出讓項目，當(dāng)時項目名稱為豐都縣馬鞍山建筑垃圾處置場特許經(jīng)營權(quán)項目，采購方式同樣按照價高者得原則確定競得人。兩次項目的出讓范圍、規(guī)劃占地面積(296.5 畝)及設(shè)計庫容(1000 萬 m3)完全一致。

編輯：趙凡