規范之下PPP應走向何方——再定義PPP里的運營

時間：2018-03-26 09:31

來源：中國水網

作者：薛濤、趙喜亮

摘要：作為全面性改革的PPP，摸索中前進，行穩致遠務必規范。史部長九月講話拉開了規范季的大幕，講話中強調在PPP中要重運營，但什么是真正的運營?有維護就可以叫運營?工程建設達標就算物有所值和績效達成?PPP中風險共擔的“命運共同體”又在哪里?PPP進入規范季以來，各界對PPP要走向規范、走向運營、走向績效進行了解讀，本文將嘗試從大家所忽略的產業視角來看中國特色PPP的發展之路，供業界參考。

PPP進入規范季以來，各界對PPP要走向規范、走向運營、走向績效進行了解讀。全面掌握PPP新的政策走向，對PPP模式在環保領域的應用具有重要的意義。

所謂規范，比較容易理解，但什么是真正的運營?有維護就可以叫運營?工程建設達標就算物有所值和績效達成?PPP中風險共擔的“命運共同體”又在哪里?

本文嘗試添加了大家所忽略的產業視角來看中國特色PPP的發展之路——僅僅守住傳統特許經營之范疇很難適應國情，需更強調將“長期公共服務質量、效率提高”確定為唯一目標，需要非運營項目的維護部分具有轉變為可接納的“準運營”的可能和必要性，需要項目本身具有強壓力、強約束、長期性的維護績效，并與項目前端的設計、建設緊密相關，實現“三合一”即規劃設計、投資建設和長期運營維護。

風暴之下該深思PPP初心

自PPP陡然走入規范季，“短期工程化、融資債務化、邊界模糊化”的PPP三化風險引起各方高度重視。《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(92號文)和《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(192號文)等一系列規范PPP文件的出臺，在地方政府、社會資本和金融機構產生了不小的震動，也讓PPP未來的走向更撲所迷離。

實際來說，自國發〔2014〕43號文以來，PPP在我國雖處于初級階段，但已初步建立了一個較為全面的體系。更重要的是，國家層面、地方政府、社會資本、金融機構都意識到，規范的PPP不僅能有效控制地方債務，還能提高公共服務供給質量和效率。

實現這一目標，應該回歸PPP的初心。筆者一直強調，PPP應該冠以“長期”二字。第一，PPP項目本身存續期長達十年以上，如果僅是前期為了獲得一個合格的工程，通過嚴謹的招標流程即可實現，所以真正實現物有所值就必須要拉長到十年以上的時間單位來評估;第二，公共服務是本，基礎設施是載體，不實現長期公共服務供給質量和效率提高，基礎設施很難說有何意義。

PPP作為一個以政企分離和透明化為目標的系統化大型改革措施，在近幾年的快速發展中也出現了一些問題。原因之一，就是本輪PPP發端于國發〔2014〕43號文，受制于央地、部委和所有制這三大關系的國情——PPP所背負的替代地方違規舉債模式的動機和地方政府債務剛性兌付的國情，與國際上推行PPP的出發點不同(詳情請點擊：薛濤：中國特色三大關系決定PPP國情)。

推進PPP必須考慮我國國情，在降低地方政府債務風險的同時滿足其融資基礎需求，并實現“公共服務長期供給質量和效率的提高”這一根本目的，是決策者與研究者應該繼續高度重視的問題。在當前的形勢下，結合領域實效具體分析PPP項目如何優化是當務之急，否則很難走出“一放就亂，一收即死”的惡性循環。

市政環保PPP的四分類理論

據E20環境平臺數據中心統計，2017年3月財政部PPP入庫環保類項目占比超過1/3，可見市政環保之于PPP的重要性(詳情請點擊：薛濤演講實錄： PPP萬余大數據揭秘PFI影響下水務市場大變局)。不妨來看一下，筆者一年前提出的新的市政環保PPP分類理論(如圖1所示)，這個理論雖暫未涵蓋捆綁商業要素的復合型項目，但此類項目有些接近A類項目的某些特點(相關文章鏈接：財政部PPP中心約稿：市政環保PPP年度盤點分類后的頂層思考與產業變局)。

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編輯：程彩云

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