為什么這么說呢?政府及聘請的咨詢機構(gòu)作為買方，必然要尊重賣方要賺錢的事實，但錢要賺得合理、賬要算得分明、服務要匹配(由于社會資本沒有承擔需求風險，這三類項目理論上都可以做到)，還要比自己親自操刀(傳統(tǒng)平臺模式)獲得物有所值的長期服務，來源于公眾稅費的財政支出必須要實現(xiàn)采購公共服務所對應的長期績效。

在這三類項目中，某些領域被誤讀為“壟斷授予”，其實只是買賣雙方鎖定了交易關系。筆者以為，買賣關系比伙伴關系更能體現(xiàn)這三類項目中雙方“合作”的本質(zhì)，以此為出發(fā)點嚴謹設計交易和監(jiān)管模式既符合我國國情，也不容易出現(xiàn)政府嫌社會資本投機、社會資本嫌政府缺乏誠信的雙輸局面。

類似地，PPP經(jīng)典理論中建立伙伴關系的特征表現(xiàn)就是“合資合股”，但其在這三類政府付費項目中發(fā)揮的作用并不明顯，而政府有限的出資占股主要是為了發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管的作用。實際上，基于政府付費的主動性優(yōu)勢，采取傳統(tǒng)的特許經(jīng)營外部監(jiān)管模式也能實現(xiàn)。

我們再來看“利益共享”。合資合股中無論分紅與否，往往很難在政府付費類項目中確定為實現(xiàn)了利益共享。因為以政府支付為收費核心的B、C、D三類項目中，由于需求風險總體可控，財務測算相對精確，即便采取了合資模式，股東不分紅可被認為是對其的財政補貼，而股東分紅從財務角度來看，政府獲得的紅利實際上還是來源于財政，所以并無收益分享的實際意義。另外，對于某些C類項目，以伙伴關系為名訴求政府相當比例的參股，反而變成了某些施工類社會資本降低自身資本金比例、以更易于實現(xiàn)工程利潤退出的手段。

當然，從廣義來看，可以把地方政府積極為社會資本爭取更好的相關優(yōu)惠政策以及后端附產(chǎn)品資源化收益作為一種“伙伴關系”，也可以把來自這兩方面乃至社會資本的自身技術(shù)進步所帶來的超額利潤進行平抑作為“利益共享”。筆者認為上述要素在B、C、D類項目機制設計中的重要性相對較低，對超額利潤的過度平抑甚至會帶來有違“激勵相容”原則的惰性問題。

真正需要建立伙伴關系和利益共享機制的，也能實現(xiàn)股權(quán)合作最大化的，主要是A類使用者付費的項目，包括類似的捆綁商業(yè)開發(fā)因素的復合類項目。它們有一個核心的共同特征，就是社會資本擁有相應壟斷權(quán)，且需要面對需求風險。所以，區(qū)別于不應作為PPP項目實施的純商業(yè)競爭領域，作為公共服務領域，地方政府有托底的最終責任，政府作為伙伴應該積極輔助社會資本開源節(jié)流、降低財政補貼支出或者百姓負擔。實現(xiàn)這一目的，地方政府需要積極與社會資本一起面對不確定的需求風險，真正稱為“婚姻”的伙伴關系也就確定了，降低財政補貼可視為地方政府獲得的利益共享。

另一種伙伴關系就是以促成有效資源開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展為要務，雙方共同注入各自資源各展所長，爭取配比最佳的基礎公共服務所帶來的城市發(fā)展、商業(yè)開發(fā)收入或稅收收益，股權(quán)合作和對應比例的收益分紅在這個邏輯里則更為順暢。與之對應，在A類和捆綁商業(yè)開發(fā)因素的復合類PPP領域，才會有第三個要素“風險共擔”原則的存在，而在以政府購買(付費)的B、C、D領域，其實主要是風險分擔。

我們最后來看“風險共擔”。那么，到底用風險共擔還是風險分擔來描述PPP更為合適呢?A類特許經(jīng)營(含復合項目)本質(zhì)上就是社會資本承擔“需求風險”，但出于前文所述為得到公共利益的基本保障，“風險共擔”便應運而生，共擔的是不確定的需求風險。與風險共擔對應的是利益共享，實現(xiàn)地方政府側(cè)的降低財政補貼、百姓支付負擔或增加商業(yè)屬性的捆綁經(jīng)營開發(fā)收益。

風險共擔的背后是雙方各自注入資源、發(fā)揮所長的合作，正如市場需求風險無法完全預計一樣，很多資源投入細節(jié)也未必在簽約時能夠完全準確約定。在這類項目中，由于邊界條件和未來狀況較為模糊，為達共同目的所構(gòu)建的合作關系，能夠更準確地匹配PPP婚姻論的狀態(tài)，因此也與經(jīng)典PPP理論內(nèi)涵的三原則一脈相承。

而絕大部分政府購買類PPP如B、C、D類項目，不存在“需求風險”需要共擔的情形，在B、D類運營屬性強的項目中，社會資本承擔項目實際運營效果的風險。基于此，“保底量”設置不等同于固定回報，而是對最低需求風險的制度安排，運營類項目的績效考核相對容易達成，這也是PPP目前推進中總體良好的領域。

相對于前文所述的適用受限的風險共擔，風險分擔機制倒是PPP實施方案編制中最有價值的著眼點。巴曙松先生曾說過，風險分擔的設計“其目的不是為了把政府的風險轉(zhuǎn)移出去，而是通過這樣的機制實現(xiàn)風險的有效管控。”要實現(xiàn)對風險的有效管控，在風險分配中的重要依據(jù)是由相對最有能力的一方來承擔某項風險，以及政府對公共服務產(chǎn)出效果的有效把控，即筆者所說PPP唯一指標是長期運營績效。

實際上，對于存在不可預知需求風險的A類PPP設計，由于風險分擔設計無法窮盡，風險共擔的設計一定會存在。而B、C、D三類政府購買的PPP項目中，理論上筆者看到的風險共擔其實都是未完成足夠設計的風險分擔。

編輯：程彩云