劉世堅律師在特許經營立法專家組成立會上的發言

時間：2016-05-25 14:09

來源：國家發展改革委官網

作者：劉世堅

今天非常榮幸有機會和大家交流，也非常忐忑，代表法律組專家做簡短發言。講三點。1.使命光榮，2.責任重大，3.信心滿滿，還是很有信心做好這些事。

一、熟悉PPP的人都知道，PPP在中國并不是一個新生事物，我們有20多年的項目實踐，在理論和實務上都有相當積累，但是20多年來，不管是實務界還是理論界，包括政府部門一直在呼吁完善PPP、特許經營制度的頂層設計。相關部委，包括地方政府也已經為此做出很大努力，也有相應成果，包括財政部在過去兩年做了相當多工作，取得了很大成績。但是我們做實務的，感覺實踐當中還是有很多掣肘。PPP模式與現行的法律法規體系之間存在相當明顯的沖突。為了避免合規風險，在沒有頂層設計或頂層設計不夠完善的情況下，實務當中往往不得不游走在灰色地帶、紅線邊緣，這是迫不得已，不能長此以往，否則項目不僅累積了法律風險，也會給項目本身及公共利益帶來負面影響。我本人、工作團隊、客戶及合作方都有共同想法，如果有機會為完善PPP模式包括特許經營制度的頂層設計做些事情，是我們這群人的歷史使命。我們很高興有機會參與到立法當中來，感到非常光榮。

同時我們也認為，從項目的層面，從國家經濟發展層面，從經濟新常態、穩增長、調結構來講，PPP和特許經營立法的工作實際上也是宏觀經濟發展的現實需求。我認為，特許經營和PPP實際上也是供給側改革在公共服務和產品的提供方面的嘗試和實踐，而且PPP項目這兩年的推廣，所涉及的廣度和深度，已經對供給側改革的下一步推進具備相當強的示范作用。從現實層面考量，立法迫在眉睫。從長遠來看，發改委更多從宏觀層面，投融資機制改革的層面看待PPP和特許經營的發展，通過PPP模式來推動政府治理模式的轉型和升級。前段時間，我參加聯合國PPP中心的活動，聯合國在呼吁以人為本，以PPP模式更有效率地提供公共和準公共產品與服務。我覺得我們在立法過程中也應該把目光放長遠，不局限于部門分歧或模式之爭，要站在更有歷史感的層面來做工作。

二、我從98年開始做BOT項目，到2014年感受到整個PPP和特許經營的發展面臨前所未有的機會。國家包括部委層面的發力是以往不能比的。國務院辦公會議多次提到PPP和特許經營。2014年的國發60號文、2015年的國辦發42號文，發改委、財政部在這方面都在發力，呈現出齊頭并進的態勢，住建部、交通部、民政部等行業主管部委也都在及時跟進。農業部也在開始考慮用PPP模式推動農業發展。地方政府則從2014年底開始制定PPP落地的辦法。這表明PPP模式已經成為國家經濟發展的抓手，和一帶一路的戰略也相關聯。除國內項目外，我也在做境外的PPP項目，協助央企客戶走出去。PPP的影響面也非常廣。此前國家計委主導的BOT項目更多是吸引外商投資。從2004年開始，前建設部推動的公用事業的改革，也局限在市政領域。而這兩年PPP模式特許經營模式擴展到幾乎國民經濟的每個角落。

根據亞行支持的大岳和君合制定的特許經營法的研究報告統計，2014年我國PPP項目的投資額度達到5萬億，占到全國基礎設施投資的半壁江山。參與PPP項目的玩家也越來越多，過去項目的范圍比較窄，只有行業投資人、金融機構和地方政府，現在已不局限于行業投資人，財務投資人、地方融資平臺也紛紛加入。新的參與者使得PPP項目變得更為復雜，影響范圍急速擴大，杠桿作用越發明顯。另一方面，現在特許經營、PPP模式的擴展對舊有的經濟發展模式和利益格局的沖擊非常大，地方通過土地增值獲得收入，推動地方GDP增長的就模式已經難以為繼。PPP要在這方面有所突破，和現有的經濟發展模式、法律框架及項目審批體系存在沖突和矛盾，需要突破。從以上幾個方面看，一個是層級非常高，一個是影響范圍廣，一個是涉及和舊有體制、現有法規框架之間的沖突，協調難度大。立法工作責任重大，困難重重，不僅需要時間，更需要智慧。立法真正需要落到實處，對我們的立法目標的實現發揮作用。

三、從我本人來講，包括我的同事、客戶及合作伙伴，大家都覺得這個事情不好做，也不討巧，但還是希望有機會去做，也有信心做好。信心來自于三個方面。

第一，我們有積累，實務層面有20多年的積累，國家部委層面在理論和實踐也有相當積累，和世行、亞行、聯合國之間都有長期深度交流。立法專家團隊的組建，實際上也是開放式的，覆蓋面很廣，不僅有理論和實務，也有央企、民企的同事，有不同部委的同志。

第二，信心來自于共識。這幾年通過對PPP、特許經營的大力倡導，過去20多年需要花費很多時間去說服地方政府的東西，現在已經基本達成了共識，比如風險分擔、利益共享、公共利益優先等等。還有一些準共識，比如伙伴關系，社會資本希望是在平等伙伴關系前提下和當地政府簽訂合同，獲取合理回報，但地方政府不一定能完全理解和接受。從立法目的來講，大家的目標一致，都是為了有好的頂層設計來指導我們的實踐。周一參加亞行的立法研討會，對于是不是立一部法，大家也基本有了共識，認為不必要引起新的矛盾和沖突。

第三，有合作。發改委提出要開門立法，領導小組也有11個部委參加，包括專家的構成也很豐富，還有來自于國際同行的支持。這種合作的局面，和大家對合作高度認同的態度，也是我們信心的來源。

謝謝大家!

編輯：趙凡

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