自1972年美國實施清潔水法以來，國家污染物排放削減制度一直是美國河流、湖泊和近海水體水質(zhì)保護與恢復的主要手段。該制度的法律基礎是《清潔水法》第402 條：任何人從點源向美國的水域排放任何污染物，必須獲得污染物排放削減許可證，否則即屬違法。該管理體系通過許可證的各項具體條款使水污染防治的各項具體要求(如不同污染物、不同點源的各種技術排放標準、水質(zhì)標準、某類設施的最好的排污管理實踐等)得以落實。NPDES經(jīng)過40多年的相關立法、執(zhí)法以及司法發(fā)展，已經(jīng)具備相當豐富的內(nèi)涵。本文將從基于污染物排放削減制度的美國水污染管理體系的每一個重要發(fā)展節(jié)點入手，為讀者梳理美國水污染排放的管理體系的成長歷程，在法規(guī)層面一窺美國人的治水思路。

河流和港口法案出臺，1899

里程碑之一

(管理之開端)

美國首部與水污染控制有關的法規(guī)是在1899年制定的河流和港口法案(1899 Rivers and Harbors Act)，該法案建立了排污行為的許可要求，以防止對美國通航水域的未經(jīng)許可的阻塞和認為改變。該法案的對水域的關注重點為流域航行而非水質(zhì)。

聯(lián)邦水污染控制法出臺，1948

里程碑之二

(水污染控制專屬法律確立)

1948年，聯(lián)邦水污染控制法(FWPCA)打開了美國聯(lián)邦政府為公共健康保護而對水污染進行控制和管理的大幕。該法案以若干限值和導則強調(diào)了美國各州政府對水資源保護的角色。在其后二十年的時間內(nèi)，國會對于水質(zhì)退化的問題也逐漸開始重視。

水質(zhì)法案出臺，1965

里程碑之三

(提出基于水質(zhì)的污染控制思路)

1965年，國會頒布了水質(zhì)法案(Water Quality Act, WQA)，對水污染控制法律進一步加強。依照該法案，聯(lián)邦水污染控制管理局創(chuàng)立。兩年后，各州被要求制定跨州域的水質(zhì)標準。另外，水質(zhì)法案還提出了對美國自身，乃至世界其它國家影響深遠的污染控制思路：基于水質(zhì)標準的污染總量控制。基于該思路，水質(zhì)法案要求各州對境內(nèi)的排放源的污染物排放量進行全面的統(tǒng)計。

然而，當時該管理手段推進得并不順利。

因種種原因，至1971年，僅有一半左右的州制定了水質(zhì)標準。另外，由于管制機構需要量化地確定污染物排放與健康或者水質(zhì)問題的直接關系，而當時因為技術原因，很多內(nèi)容難以確定，違規(guī)行為難以認定，因而標準的實施也非常受限。

在問題面前，基于水質(zhì)的管理體系依然在不斷摸索之中。

聯(lián)邦環(huán)保署成立，1970

里程碑之四

(重要的環(huán)境管理職能主體成立，確定初始的排污許可制度)

1970年，美國水污染防治體系行至另一個重要的里程碑：關注環(huán)境問題的尼克松總統(tǒng)促成了EPA的成立。成立伊始，EPA的任務是加強環(huán)境合規(guī)和促進聯(lián)邦污染的控制活動。同時，總統(tǒng)還通過頒布11574號總統(tǒng)令開啟了廢物排放許可證計劃(Refuse Act Permit Program, RAPP)，該計劃關注的依然以工業(yè)污水為主。計劃的具體要求由EPA和美軍工兵團(U.S. Army Corps of Engineers)制定，令今天的人有些意外的是，管理這個計劃的單位是美軍工兵團。而EPA則負責建立為22種類型的排放源制定污水水質(zhì)導則。

在此管理框架之下，排污者需要向美軍工兵團申請排污許可，而工兵團則向EPA詢問許可中所規(guī)定的排放限值是否可以達到水質(zhì)標準以及最新的污水水質(zhì)導則的要求。同時，州政府也被要求檢驗許可申請，也必須向EPA獲取申請的設施和處理工藝是否可以確保該州的水質(zhì)指標的達標。反過來，EPA也同時監(jiān)督州政府的盡職情況。可以看出，EPA在設立之初充當?shù)牟⒎鞘且粋€“管理者”，而更加類似于官方的咨詢機構。

然而，這看似合理的管理體系再一次跌了個跟頭。

1971年，美國哥倫比亞州立法院中止了RAPP。理由是，RAPP的排污許可證可允許對通航水域的非通航支流的排放，而法院認為這超出了水質(zhì)法案給予有關單位的授權范圍。此外，該計劃的一些規(guī)定與美國國家環(huán)境法案(National Environmental Policy Act)相悖。

聯(lián)邦水污染控制法修訂，1972

里程碑之五

(最為重要的事件，從量變到質(zhì)變，現(xiàn)代的水污染控制體系和制度的框架確立)

于是，為使該基于水質(zhì)的管理系統(tǒng)能夠在法律層面更加合理，國會于1972年對聯(lián)邦水污染控制法進行了修訂。聯(lián)邦水污染控制法1972修正案出臺。

該修正案的歷史意義在于：對過去的水污染控制的思路做了重大改變，同時確定了基于國家污染物排放削減制度(NPDES)的現(xiàn)代水污染管理系統(tǒng)。美國政府自此正式確定了指導和定義水污染控制計劃的重要角色。國會也通過制定清潔水計劃的基準，開始認真考慮并且確定經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的平衡。

聯(lián)邦水污染控制法1972修正案在101部分確定了一系列目標。這些目標之中或許最為著名的是：在1985年以前清除所有對可航行水域的污染排放(雖然在今天的人看來，這個目標實在有些不切實際，而事實也是該目標至今尚未達到)。

修正案對排放單位的污水排放制定了一些重要的要求和相應的時限。其中，F(xiàn)WPCA修正案規(guī)定點源的排放必須經(jīng)過許可，而對此所制定的許可制度即污染物排放削減制度。——這是正正經(jīng)經(jīng)的NPDES制度的開端。

另外，F(xiàn)WPCA規(guī)定，市政處理設施自1972年7月1日起，必須遵守二級(注：此處的二級并非為標準的等級，而指的是二級處理)處理標準。——此二級排放限值即我們通常稱作的“美國國標”。

而對于工業(yè)污染源，污水排放則必須達到兩類技術水平，即我們熟知的BPT和BAT，達標時限分別為1977年7月1日和1983年7月1日。

至于基于水質(zhì)的控制手段，F(xiàn)WPCA修正案用另一個著名的目標作了闡釋：要使水質(zhì)達到 “可垂釣，可游泳”的水平。基于此，F(xiàn)WPCA修正案規(guī)定，在NPDES許可中，必須設定基于水質(zhì)的限值(WQBELs)。

最后，F(xiàn)WPCA修正案正式明確了這一原則：向適航水域中排放污染物不是一項權利。

此外，為對工業(yè)類型的排放源就BPT和BAT進行補充，F(xiàn)WPCA在1972年的修訂中建立了新源績效標準，該標準即最佳的經(jīng)驗證的可用控制技術標準水平。該水平代表了最先進的(state-of-the-art)對于新源的控制技術，該水平甚至可達到0排放的標準。鑒于新源具有應用最先進有效的處理技術的條件，NSPS對新建造的設施適用，修訂條款要求新設施在啟用90日之內(nèi)達標。

其后，EPA致力于設立全國性的，統(tǒng)一的污水排放限值導則以及污水導則，作為基于技術限值(TBEL)的基礎。然而，在第一批排污點進行許可申請的1973~1976年期間，該指導并未到位。約75%的NPDES許可制定者使用其專業(yè)知識和經(jīng)驗，而非全國性的指導細則來進行標準的制定。

這第一批的許可案主要關注的是常規(guī)污染物。這些污染物通常存在于家庭、商業(yè)、以及產(chǎn)業(yè)的衛(wèi)生污水中，包括：BOD5，TSS，pH，F(xiàn)e.Coli，油和油脂，另外，根據(jù)CWA section 304(a)(4)和美國聯(lián)邦法規(guī)第四十條，油和油脂(oil and grease)被也添入常規(guī)污染物之列。

1972年FWPCA修訂內(nèi)容中，還要求EPA在90天內(nèi)發(fā)布一個毒性污染物清單，并且在發(fā)布后的6個月之內(nèi)提出這些污染物的污水排放標準。不過EPA當時因?qū)μ幚砟芰θ狈π畔ⅲ洳⑽催_到這個要求。于是自然資源保護委員會(Natural Resources Defense Council, NRDC)起訴EPA。最終在法院監(jiān)督形下各方達成了一致意見，即認同以下內(nèi)容：毒性污染物必須控制;基礎工業(yè)(primary industries)應用基于技術的控制(technology-based control);規(guī)范毒性污染物排放的辦法由FWPCA 修正案的執(zhí)行機構來制定。

清潔水法案，1977

里程碑之六

(再次強調(diào)水質(zhì)保護，對法律法規(guī)進行調(diào)整和完善)

這些一致意見的條款被整合入1977年FWPCA修正案的框架，該修正案也被正式稱為清潔水法案(CWA)。該法令將NPDES項目從強調(diào)控制常規(guī)污染物調(diào)整至強調(diào)控制毒性污染物的排放。CWA section 307(a)(1)要求EPA對于毒性污染物或者毒性污染物組合清單進行重新制定。這些污染物也被稱作優(yōu)先污染物(priority pollutant)，被列入§401.15文件中，于是毒性污染物和優(yōu)先污染物的叫法被逐漸通用。

CWA section 307(a)最初收錄了65種毒性污染物，并且將其分為21種主要工業(yè)類別。該清單在隨后被不斷添加，至今已有126種毒性污染物(注：清單原有129種污染物，但017，049，050被隨后刪去)。

1977年，CWA對技術標準(technology standard)進行了調(diào)整，旨在：體現(xiàn)對于毒性污染物的權重;厘清以及拓展BAT控制的含義;使對常規(guī)污染物的控制達到新的層次，以及對工業(yè)源的預處理項目進行了一些調(diào)整。該1977年的法案，創(chuàng)造了一個新的污染物類別：非常規(guī)污染物，該類別(包括氯、氨等)與常規(guī)污染物和毒性污染物以作區(qū)別。CWA對BAT做了厘清：BAT應包括毒性污染物和非常規(guī)污染物，并且將對于毒性污染物的BAT要求時限延長至1984-7-1，并且給予新列的毒性污染物三年的達標期限，時限節(jié)點與非常規(guī)污染物的BAT要求時限相同為1987-7-1。此外，對于在第一輪許可期被BPT和BAT所控制的常規(guī)污染物，自此啟用新的控制標準：最佳常規(guī)污染物控制技術BCT(Best Conventional Pollutant Control Technology)。CWA也為其設立了期限：1984-7-1。BCT并非補充性的績效標準，而是對BAT對于常規(guī)污染物控制的完全取代。

最后，與其他的改變一起，CWA也授權EPA允許地區(qū)性的預處理項目(pretreatment programs)并且要求被授權的州依照地區(qū)性的情況對項目進行修改。

1977年的CWA同時也關注到，基于技術的限值并不能完全滿足控制毒性物質(zhì)在受納水體中的含量的需求。因此，為實現(xiàn)這項要求，對基于技術的限值體系進行補充，EPA在1984年二月開始形成一項全國政策(national policy)通過水質(zhì)控制措施達到對毒性物質(zhì)的控制。1987年2月4日，國會以水質(zhì)法案1987 WQA對清潔水法案CWA進行修訂，其給出了達到國家水質(zhì)標準之目標的戰(zhàn)略(strategy)，1987 WQA要求所有的州使那些經(jīng)過基于技術的控制手段(after technology-based control)后還不能達到水質(zhì)要求的水體必須達標。因此各州必須開始制定各自的達標戰(zhàn)略，以降低點源和非點源的毒性物質(zhì)。

1987 WQA法案再次延長了基于BAT和BCT制定的限值的達標時間。新的截止日期被定為1989-3-31。除此之外，該法案還就工業(yè)和市政的雨水排放者(stormwater disger)的NPDES許可的建立了一個新的時間表。要求上述排污者必須達到BAT和BCT的同等標準。

市政雨污分離系統(tǒng)(Municipal separate storm sewer systems, MS4s)被規(guī)定必要以實現(xiàn)對于污染物的排放在最大程度上的控制(maximum extent practicable, MEP)。控制措施還涉及管理措施、控制技術和系統(tǒng)的設計，以及工程手段等。管理者認為這一系列舉措有助于相關污染物的控制。1987 WQA還要求EPA對污泥中的毒性物質(zhì)進行識別，以及建立相關的數(shù)量限值。

在法案之中，還包括了一個防止(水質(zhì))退化的法律要求，該要求對允許對現(xiàn)有生效的DPDES許可進行排放限值、標準或條件放寬調(diào)整的情況作了規(guī)定。

編輯：張偉