今年以來，“PPP”突然成為了政府各部委和學者專家討論的熱詞，包括發改委、財政部、環保部、住建部等在內的部委紛紛參與推動。發改委牽頭起草的關于PPP的立法呼之欲出，第6次征求意見稿已經出臺；財政部近期發布通知，稱在全國推廣PPP模式的項目示范，相關的PPP操作指南也將進入征求意見階段；環保部起草的《政府采購環境服務指導意見》近期即將出臺；住建部繼02年出臺的《市政公用事業特許經營管理辦法》后，今年聯合財政部一起編制了PPP相關指導意見，對其總體要求和規范運作進行了較為詳細的規定。在如今財政緊張的背景下，PPP被視為一種化解地方債務風險，為新一輪城鎮化籌資的重要手段，在中央和地方掀起了一陣熱潮。

其實，從全球范圍的PPP實踐來看，PPP成功的承載了很多使命，如果僅僅把它看做用于解決地方政府公共服務資金短缺的手段，則未免局限了其作用。我們知道，PPP模式是Public Private Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，組織有能力分擔各種風險且能提供相應服務的社會組織，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來界定雙方的權利和義務的一種合同關系。因為這些基礎設施和公共服務都涉及到公共利益，應該是政府應用納稅人的稅金來進行投資運營，但由于政府在管理這些項目中有可能欠缺很多的技能和運營經驗，也可能存在資金的安排問題，因此需要合眾人之強，使項目整體的操作風險降低，引進在項目運作方面擁有最先進技能和經驗的社會組織。換句話說，通過PPP本身的推行，促進了社會組織或政府部門的技術或合作模式進步，從而使社會效益和經濟效益都能達到最大化。

通過PPP在世界范圍的實踐，我們知道其最重要的優勢有以下兩點：

1. 風險共擔。政府部門可以和社會組織各自承擔在其擅長范圍內可能出現的風險。我們知道，公共基礎項目的相關責任是大而復雜的，涉及到投資回報風險，法律風險，設計風險，建設風險，運營風險，政治風險，金融風險等等各方面的風險，以政府一己之力來進行運作，有時不可能做到在各個方面都是最強的，而企業運營者去最有效的運作項目，在市場機制的條件下，敏感度和靈活度都比較高，可以比政府更能局部或全部承擔包括融資，建設，運行，環保達標，技術等等風險，從而避免政府獨自承擔他所不專長領域的風險，而專注于解決其更擅長的方面，比如政策支持和溝通協調等。

2. 促進技術的創新和進步。筆者認為這也是PPP將為中國帶來的最為重要的進步影響。眾所周知，技術的發展日新月異，創新的技術不斷轉化為生產力，推動甚至決定著行業的發展。通過市場手段找到最佳合作者，能夠促進合作者想方設法在降低成本的同時，不斷地提高服務的水準，促進技術進步，取得最佳的社會效益和經濟效益。此外由于制度明確，減少了政治干預和避免了官僚主義式的運作，管理的效率和效能得到了提高。

這次特許經營法初稿提到，除政府方主導提出合作模式之外，企業方也可提出特許經營方案，這對于有技術創新能力的企業絕對利好。在這種PPP的合作模式下，在市場競爭和激勵機制下，企業方可以不斷的應用和研發新技術以及新的商業模式，從而促進整個行業的健康發展。英國，法國等國以及中國的一些PPP的成功實踐已經對其做了最好的驗證。以垃圾處理領域為例，廣州興豐生活垃圾衛生填埋場（1-5期）是國內第一個通過商業模式招標形式進行設計建設和運營的現代化垃圾填埋場，上海老港垃圾填埋場是目前中國最大的垃圾填埋場。這兩個項目都是由威立雅進行設計、建設并負責運營的，因為通過引進國際先進的設計技術，使得單位面積土地的處置量增加一倍多，從而促進了中國的垃圾填埋行業標準的提升。在垃圾填埋氣發電領域，威立雅通過BOT的形式承接了中國第一個和第二個垃圾填埋發電項目，杭州天子嶺填埋氣發電廠和南京水閣填埋氣發電廠，針對當時中國的垃圾填埋場現狀，采用了先進的技術進行沼氣收集，避免了填埋氣體帶來的臭味的產生，同時沼氣還能夠得到利用，轉變成能源。這一技術的引進改變了行業模式，也帶動了相關產業的發展。概括來說，由于技術進步和商業模式的進步，帶來了經濟效益最大化，而存在這種經濟效益需求的PPP模式又會反過來推動行業新技術的快速創新和應用，促進整個行業的發展。同時由于這種模式是基于公共利益的導向，項目必須保持低盈利性，因此技術進步帶來的效率的提高，恰恰可以彌補公共財政的開支。
實際上，近些年我們看到一級市場對環保項目的求“機”若渴和具體項目上的低價競爭，我們可以清楚看到，這個市場目前最缺的并不是資金，而是市場的規范和職責范圍確定的問題。

PPP在中國的推進是一個必然的方向，但仍然需要排除很多困難。

首先，需要設立一個統一的統籌管理機構。從以往經驗來看，每一個公共項目的審批都 要牽涉到同多個部門的協調和溝通，雖然在簽訂合同時政府會授權一個部門做為合同方，但是通常合約在執行過程中還會有很多邊界條件發生變化，而再進行協調仍需要同多個部門進行溝通，而各個部門的內部規定有很多是不一致的或不匹配的，如此便造成了效率的低下和成本的浪費。因此這種多頭管理的現象是PPP模式推廣中首先應解決的一大問題，或者至少需要全面梳理各部門的規章制度，使其能夠配合特許經營法的順利推進和實施。

其次，在所有的各方職責義務中最影響PPP關系的是條約的遵守，其中最突出的是公共服務的調價問題。因為這種PPP合作模式通常是提供公共服務，所以有服務收費的要求，但是從現有的一些PPP項目來看，地方政府經常沒有將這種PPP的運營費用納入到財政預算中，或者不遵守特許經營協議而延遲付費或延遲調價，直接影響到了企業方的運營。現存的絕大多數的PPP項目都有此問題，如果希望使得這種風險共擔的模式繼續維持和推進，必須設立一個有效機制來解決這個問題，PPP模式才能夠可持續發展。

再次，推動法律地位的平等。在PPP的項目中，政府方對于項目的公共性的控制有著絕對的主導地位。但是對于合作中涉及到的經濟利益，政府和企業應處于平等的地位。目前的現狀是很多地方政府對合同和制度不夠重視和尊重，從而導致企業無法根據合同進行維權，傷害了其積極性，其本質上傷害了PPP在中國的健康推進。

最后，監管需要做到位。對于公共服務的提供，政府有天然的監管義務和責任。PPP的目的就是為了提高公共服務的效率，政府通過PPP模式引入企業來承擔部分的責任和義務，分擔相應的風險，但這對于政府的職能轉換和監管提出了很高的要求。在運營過程中，企業提供的產品，服務，對環境和公眾的影響，承擔的責任是否到位，是否真正分擔了風險等，政府都負有監管的責任，并且要保證監管落到實處，淘汰掉那些濫竽充數的企業，激勵負責任和效率高的企業。同樣的，企業在付出了他的合同義務之后，政府方也應尊重契約精神，履行合同規定的職責，這一過程同樣需要被納入監管。

中國改革開放三十年來盡管經濟成果顯著，但公共服務領域卻存在著巨大的缺口。其實這個領域并不缺少資金和技術進步的動力，但如果沒有能夠有效界定各方的責任和義務，保護各方權益的法律保障，PPP模式會很難在中國推廣。如今被廣泛關注的PPP立法是提高公共基礎服務效率的正確的發展方向 ，我們對此充滿期待。

作者系威立雅中國環境服務董事總經理

編輯：李曉佳