政策利好環境服務業 PPP在修復等領域將展露勢頭

時間：2014-09-02 10:44

來源：中國水網

作者：E20研究院高級行業分析師趙喜亮

新一屆政府上臺后，在經濟體制改革上下了很大的決心。采購公共服務、大力鼓勵民間資本進入公用設施建設領域成為本屆政府的重點工作之一，并在三中全會、政府工作報告中一再強調。基于自上而下的政策推動PPP的發展，引起了相關部委、地方政府、學術界及研究機構、社會企業對PPP的熱議及高度關注。

PPP的表現形式，E20研究院認為有廣義和狹義之分。如圖 1所示，廣義的PPP即只要是公司對購買公共服務進行合作基本上都屬于PPP的范疇。狹義的PPP強調需要財政資金參與投資并有清晰的責任與權利的約定，能較大程度實現政府與企業的風險和利益合理分擔原則的一種特殊關系，主要是區分于上述各類廣義的PPP合作模式，特指致力于伙伴關系的構建。

針對環境服務領域而言，PPP的市場化應用情況及趨勢如何呢？

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傳統市政領域PPP應用

局部有待完善污泥等衍生市場有待加大應用力度

以市政污水為代表的傳統環境服務市場（發展背景如圖 2所示），已通過單元性的BOT、TOT和自來水的股權改制等PPP模式積累了大量的經驗，截至到2013年年底，BOT、TOT模式的污水處理廠占比已接近2/5。但仍需要局部完善提高，進一步規范BOT、TOT在市政領域的PPP推進，主要有以下四個方面有待完善：（1）后期監管重視度和水平有待提高；（2）中期評估機制有待落實（5年一次），第三方評價機制有待到位并發揮應有的監督作用，并定期進行績效考核；（3）部分項目政府公益性投入力度有待加強；（4）加快《基礎設施特許經營法》的立法工作，推進《關于在城市市政公用領域推廣和規范政府與社會力量合作的指導意見》等政策的頒布進程。

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隨著“南京江心洲污泥偷排”、“北排污泥事件”等污泥偷排或處置不當而造成的污染問題等的曝光，從行業的現狀來看，被曝光的只是環境問題現狀的“冰山一角”。可見，除了傳統環境服務市場形成的單元BOT、TOT等模式以外，城市污泥、再生水和升級改造市場及新型城鎮化戰略拉升的農村環境服務（如污水、垃圾等方面）等衍生市場在政府付費機制、交易模式、技術水平等諸多方面有待進一步探索，加大PPP模式的應用力度。

PPP在工業園區的應用推廣

排放標準、排污收費、運行費用等方面的政策有待完善

工業項目與市政項目相比，缺乏政府信用體制的支撐，企業間大多以EPC 工程建設的方式進行。在工業領域工業園區、第三方治污與PPP模式存在何種關系呢？具體的應用界定如圖 3所示，除了化工、電鍍以及有條件的其他專業工業園區需要單獨建立集中污水處理廠外，工業園區污水處理模式主要有以下三種：企業預處理后納入市政管網進入城鎮污水處理廠；企業自行建設污水處理設施，達標處理后排放；工業園區建有污水處理廠的排入園區污水處理廠。

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由于在排放標準、排污收費、運行費用、監督管理等方面的現行政策不利于推進工業區污水處理廠的建設，如對工業園區污水廠的排放要求比對企業自行處理的排放要求嚴格。目前，工業園區污水處理主要采取企業自行建設污水處理設施，達標后排放的方式處理。但工業園區廢水的集中處理，可以降低污水處理成本，提高污水處理效率，是一種較好的運營模式，因此，應該積極推廣工業企業的園區化，推進園區的廢水集中處理，進而加強PPP模式在園區的應用。

修復領域引入狹義PPP

重點呼吁和推進以效果為導向的合同環境服務模式

在環境修復領域，政府是最終的責任主體。據不完全估計，環境修復領域需要超過10萬億的投資規模，隨著社會生活水平要求的提高，修復領域投資需求還會進一步提高。

可見，目前除了政府在推進其他方面如軌道交通、城鎮化、保障房等PPP需要改革以外，環境領域涉及的資金需求遠遠大于其他行業。如何解決環境修復領域融資的問題及形成與城鎮化浪潮有效的互動，這是PPP改革推進面臨的主要戰場，急需新的頂層架構的設計，以此打通環境資本、環境產業、金融機構、地方政府、土地開發與環境建設等各方面要素和主體之間的流動關系，此領域將面臨更復雜的設計和環境金融服務的復雜技術難題，可以說是必要性最強、需求最大、難度最大的領域。
E20研究院呼吁財政部通過財政補貼的方式重點對環境修復領域進行扶持，改變以往簡單的財政轉移支付、不為效果負責的投資方式，采用狹義PPP模式（如圖 4所示），投入資金不分紅且政府不直接參與管理，這樣既可以保證私人部門的投資收益，也可以引入先進的管理理念和技術，推動環境修復領域以效果為導向的合同環境服務模式的發展。

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