正值2018年第六·五世界環境日，本期主題——“美麗中國，我是行動者”，這行動者中，環境產業主體是中堅力量之一。這些年，隨著生態文明建設的不斷深入，環境產業在實現了高速發展的同時也伴隨著成長陣痛。不久前，E20研究院執行院長薛濤、研究員李曼曼受生態環境部主管的《環境經濟》雜志之邀，為其六五特刊撰文，文章通過政策梳理和環境產業九宮格分析，以期探討產業發展中可能存在的隱憂，并給出了未來實現突破的建議，該文刊載于《環境經濟》總第225-226期，在此，中國水網也謹以此文獻禮六五世界環境日，祝福產業蒸蒸日上。

環保產業是典型的政策驅動型產業，近年來逐漸步入了黃金期，其發展的分水嶺就在黨的十八大以后。當前，改革進入深水區，國家對環保的重視并不代表環保產業就會健康發展。本文在回顧環保產業發展歷程的同時，對其存在的問題及前景做了些探討。

環保產業快速發展得益于政策釋放的紅利

從國際經驗來看，伴隨著經濟的發展，中國將進入環境庫茲涅茨曲線的轉折期，生態環保被高度重視。相對應的是，黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，“綠水青山就是金山銀山”成為習近平生態文明思想的集中體現。

黨中央高度重視生態環境保護工作，對于政策驅動型的環保產業來說是一大利好。我們不妨看一組數據，根據E20 數據中心觀察，2012 年底，環保類上市公司僅有54 家，營業收入大約為750 億元，而2017 年底，環保類上市公司數量達到85 家，營業收入增至2500 億元，年均增長幅度接近30%。

我們梳理總結了黨的十八大以來生態環境保護領域的重要政策（表1），并將這些政策從需求端、供給端和交易端等進行歸類分析（如圖1）。這些政策是直接推動環保產業發展的源動力，了解政策對分析環保產業具有重要意義。

表1 十八大以來重要環境政策梳理

圖1  從需求端、供給端和交易端等進行歸類分析

從需求端來看，三大行動計劃陸續發布，以解決突出問題為導向，以效果指標取代工程規劃，釋放了巨大的環境治理需求；“史上最嚴環保法”最核心的突破是落實了地方政府的環境責任；同時，作為長效機制的環境管理體制改革也與系列環保督察行動一起同步推進，地方政府履行環境責任的壓力巨大。上述改革結合“十三五”生態環境保護規劃所指明的方向，釋放了巨大的環境治理服務投資需求。

從交易端來看，國務院印發的《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確指出，剝離融資平臺公司政府融資職能，在修明渠、堵暗道的基本原則下，推廣使用政府與社會資本合作模式。其中，“水十條”等帶來的大量環境治理需求多以PPP 模式推進，但PPP 的快速推進也帶來了工程化、融資債務化和邊界泛化等問題，所以去年國家連續印發文件旨在規范PPP 發展。需要強調的是，規范PPP 所要求的注重績效考核與環境治理的效果導向不謀而合。

從供給端來看，環保產業在政策驅動的“ 沃土”中前行，改革大勢下市場化方向明晰。宏觀環境下，供給側結構性改革進入深水區，“三去一降一補”成為改革重點，節能環保產業作為七大戰略性新興產業之一迎來發展契機。《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》《“十三五”節能環保產業發展規劃》《關于培育環境治理和生態保護市場主體的意見》等政策發布，為環保產業發展提供了強大的驅動力。

從投融資機制來看，對環保產業影響最大的是地方政府投融資模式的調整。為配合《預算法》實施，2014 年以來多項涉及地方融資和預算管理的文件出臺，傳統的地方政府投融資平臺模式宣告終結，地方基礎設施建設所需融資一定比例轉而通過PPP 和混合所有制的方式引入社會資本來盤活，遠超出之前特許經營的范圍。

值得注意的是，還有一系列相關資本市場的改革如資管新規、IPO 從嚴審核，均會對環保企業產生影響。此外，作為從根本上解決地方政府環境治理資金來源的改革措施，中央和地方財權、事權分配的調整及環境公共服務價格機制的完善，均得到了國家層面的明確，但具體措施尚在探索之中，各地落實中央要求的完善全成本環境價格機制的實際舉措還不多。

通過對這一系列政策的分析我們可以看出，頂層設計層面，生態文明建設的方向已經明確，部分實現路徑卻尚在摸索中；環保監管體系作為重中之重在建設之中，系列督察行動和長效機制建設相輔相成有序推進。國務院機構改革在政府職能統籌整合上走出了很大的一步，管理職能交叉的問題得到了一定程度解決。此外碳排放等泛環境成本外部化和綠色金融體系等相對前沿的改革進展尚在前期探索中。

九宮格中的細分領域

對于環保產業本身而言，其甲方性質和商業模式不同，統一分析往往很難得出有效結論，因此筆者四年前提出了“ 九宮格”（針對環境治理服務），除了噪聲、核輻射等相對小眾的市場，絕大部分環境治理服務都可放入其中討論。

圖2 九宮格分類法

這里簡單介紹其分維度基本原則：污染介質走向分為水固氣三個主要類型，“流動性”不同是其主要特征。流動性越好（如大氣），治理需求越急迫，但自然修復能力也越強，反之則可以推遲治理以預防為主（如土壤）。縱軸服務對象不同決定了交易模式的設計基礎。服務于工業企業的大部分屬于純商業競爭領域，服務于市政基礎設施和環境修復的甲方均為政府，而前者環保服務處理的是當期污染且有明確的付費責任主體（存在價格機制完善的基礎），后者則針對存量污染或者環境容量不足帶來的環境修復，難以找到付費來源，往往只能依托財政稅收均攤。

在水務領域（第1、3 象限），污水處理廠單體BOT 模式的擴張逐漸縮減，而黨的十八大以來，PPP 改革所引入的PFI 機制成功地將第3 象限的特許經營擴展到了第1 象限。截至2018 年一季度末，約有5998 億左右的水環境治理PPP 項目落地，不少環保上市公司業績由此得到進一步增長。但值得注意的是，金融降杠桿的大環境和PPP 規范的整頓對這部分業務的可持續前景提出了挑戰。

圖3 帶績效類水環境PPP項目投資總額

在固廢領域（第2、4 象限），垃圾焚燒產業迎來快速發展的五年，但垃圾分類、環衛市場化和農村垃圾處理等新興領域的發展，對傳統的焚燒板塊產生了影響。此外，第2、4 象限交集范疇內的畜禽廢棄物與綠色農業開始發展，而“土十條”并未在第2 象限打開土壤修復的天花板。值得一提的是，在國家提倡垃圾分類和公共服務市場化雙驅動的背景下，第4 象限城市固廢領域在各細分領域正在釋放出更多機會，而且很有可能在這個領域出現全新的多元運營模式。

圖4 細分領域市場周期及運營市場空間測算

在工業領域（第5～7 象限），工業“三廢”治理如火如荼。當前，“三廢”治理主要以EPC 模式為主，但圍繞優質大客戶的委托運營甚至投資運營模式開始普遍出現，第三方治理逐步落地。特別要指出的是，工業危廢成為類似PPP 模式那樣對接資本市場較為充分的子領域，近年來不少上市公司用市政領域投資運營擴張方式在危廢領域實現快速擴張，但項目未來的環境風險不容忽視，且未來盈利能力是否能夠穩定還存在隱憂。

高速發展中的四大隱憂

黨的十八大以來，環保產業高速發展的同時也暴露出不少問題。

一是金融深度創新不足和資本化過度并存。當前，我國金融體系尚不完善，投資渠道狹窄、信用過度使用和高杠桿等問題凸顯，債務風險加劇。不少上市公司借助資本力量快速擴張，往往忽視了技術核心能力的培養。此外，綠色金融創新緩慢，資本市場對環保企業一直處于冰火兩重天的非均衡態勢。

二是各領域普遍存在重工程、輕運營的情況。無論是公建公營模式，還是PPP 模式，亦或是EPC模式，對項目本身的達標穩定運營普遍重視不足，尤其是危廢領域相較于其他領域蘊藏著巨大風險。

三是產權保護和原創技術缺乏，低質量模仿和惡性競爭嚴重。科技轉化和科技成果市場化應用不理想，企業研發投入動力不足，國家產權保護制度建設還需完善。

四是系統化、生態化不足。目前來看，以提高排放標準和單點達標為基本抓手的環境治理路徑，已經越來越難以達到環境效果改善的要求，雖然黑臭水體治理強調了系統化方向，但實際施治中仍以工程導向為主。

環保產業的四個突破方向

黨的十九大提出了建設美麗中國的目標和時間表，這對環保產業來說是一大利好。未來環保產業該如何發展？筆者總結了四個突破方向，即以運營導向為核心、以低碳為標尺、以系統化為總綱和以生態循環為方向。

以運營導向為核心，這是環保產業所有秩序重構的出發點。比如說，PPP 參與的部分社會資本將告別工程套利的短期模式，重新構建企業長期穩定的核心競爭力；上游技術企業以“運營”績效和成本為其研發和制造的根本；工業“三廢”治理企業只有認真思考好“運營”這一核心，才能創新其商業模式。

以低碳為標尺，確定環保技術研發的方向。技術是企業長期發展的關鍵，到底什么樣的技術才是穩定的發展方向？筆者認為，碳排放是一個更具生態學哲理的指標，未來技術選擇總體依賴全過程碳排放作決策。

三是以系統化為總綱，從頂層決定環保產業走向。從城市水環境持續改善，到農村環境的水固聯治，再到城市固廢的兩網融合，每個細分領域均存在分合合分之間的辯證演進，背后是系統論的基本規律體現。

四是以生態循環為方向，這是環保產業發展的終極目標。從環保視角上升到生態視角，是集成了前三個方向的更高階的分析評價模式，未來環保產業要重新構建與其他產業的聯系，甚至實現G/B 端到C 端的跨越，這并非僅是環保企業的意愿，而是生態文明建設的內在需求。

編輯： 汪茵