“水十條”發布后， E20環境平臺第一時間發布相關信息和解讀。受環保部委托，希望搜集更多企業界的聲音，促進“水十條”的更好落地以及相關配套的出臺。E20環境平臺也先后在北京、上海、長沙、宜興、福州、成都等地舉辦了系列環境戰略沙龍，與政府、企業一起詳解“水十條”可能帶來的市場機會。E20 環境平臺首席合伙人、中國水網/中國固廢網/中國大氣網總編、E20研究院院長傅濤曾參與了“水十條”征求意見稿草擬工作，對“水十條”進行過深入的解讀和思考。本文整理了傅濤在E20環境平臺主辦的 “水十條”系列解讀沙龍（成都站）的發言內容，與讀者分享。

產業界作為落實“水十條”重要力量，如何配合政府完成“水十條”的落地，這需要先從產業的角度來解讀“水十條”。

一、“水十條”出臺的補充背景

首先，“水十條”是基于問題導向而來，水的問題到了非常嚴重的地步，包括水環境、水生態、水資源等問題，社會關注度也比較高。

1、“水十條”是個責任文件

“水十條”跟以往不同，中國政府第一次把各個部門全寫到200多項措施后面，按道理一個任務，各個部門按照職責分工。為什么“水十條”將這些明確寫出，說明這不是一個權利文件，以前定方案政府都是搶職能，“水十條”是責任文件，花了很多時間把每一個部門的職責都寫在后面，將每個部門分工清晰寫進去，也暗示了未來34個部門治水包括中組部，還是側重水環境的計劃，如果再包括水利、城市供水等就更多了，水注定是很多部門的分工協作。

所以“水十條”是一個責任宣誓和承諾，這個責任包括中央各個部門，也包括了地方政府，但是，水污染治理90%以上的任務屬于地方事權。分稅制后，地方政府一半稅收要交到中央，所以很大一部分要轉移支付下來。一般而言，所有屬于地方政府的事權，都沒有錢。“水十條”中238項任務很大部分都是地方的事情，所以“水十條”是政府統領，如果是地方政府來統領，有足夠能力統領嗎？地方政府的錢夠嗎？中央也充分意識到這個問題，改革進行時，一種是上收事權，一種是下放財權。而矛盾最深還是環保方面的問題，環保事權基本上在地方。

“水十條”曾多次易稿，我有幸看到兩三個中間稿。早期我們看見的不是“十條”，但是最后變成“水十條”。因為大氣叫十條，水行動計劃還沒有出來，社會上都叫它“水十條”。這也說明社會力量在政策制定工作中產生的作用，以前政府想寫幾條就幾條，一般不會考慮老百姓的感知。這也說明社會、企業、公眾對政府的反作用力更大。相信未來“土十條”公眾參與度會越來越高，影響會越來越大。據說6月5號，環保要做微信監督，這個舉報與電話和信件舉報很不一樣，剛性更大。

2、“水十條”錢從哪里來

測算“水十條”直接投資，2020年之前投資4.5萬億，2017年之前大概投資2萬億。政府準備了多少錢？中央政府原來的錢全都算上，加上地方有關的錢，再追加一部分專項資金，這樣中央政府和地方政府拿出來的錢，估計就是1/3左右，大約1.5萬億是政府出的。另外2/3的錢誰出？市場上錢很多，一上市市值會很高。這些錢并不是政府的錢，我們地方政府預算法限制，現在新的預算法執行，給地方一個空間，政府可以發債，估計三、五年之內發債主要用來置換城投債，來不及做新投資，所以指望地方政府為主體在市場上融資難度比較大，可能五年之內都做不到。

這么多投資從哪里來？只能求助于市場，所以PPP火了。但是，市場的錢是有成本的，后面是有投資人的，不掙錢就沒人投，而且有風險控制，這需要設計市場機制。3萬億一進來，至少讓他們每年拿回3千億，這樣市場的錢才會給你。如果政府不準備每年3千億，3萬億就投不進來。先不說政府1萬5千億要不要回報，如果進入國資委也要回報。

這每年3千億從哪里呢？有幾個渠道。

一是政府公共采購。但是財政部發布政府公共采購公共服務財政支出的上線是10%，因為你必須付這部分錢，市場的錢才能上來，財政支撐空間有限，而且這10%也不是只支撐環保的，這其中還包括教育、醫療等等。

第二是收費。財政錢不夠用，就收費，作為財政資金的補充，專款專用，污水處理、垃圾處理等等都有，有了收費市場資金可以導入，所以污水處理市場和垃圾發電市場很火。但是，沒有收費支撐水體修復，地下水治理就沒有企業干，財政的錢沒有又沒有收費，市場是空的，所以做了BT等模式，這些模式最終還是財政出錢，只不過晚幾年，寅吃卯糧。

所以第三個路徑是價格。直接向消費者收錢，把價格抬高一點，收費是財政向老百姓收錢，價格是企業向老百姓收錢。因此，企業施治不僅期待效率，也是資金不足迫不得已的選擇，是市場施治。

3、“水十條”的施政理念

當今中國的治國理念是三句話：

第一是群眾路線。習總書記非常重視走群眾路線，所以老百姓非常支持他。

第二是市場導向。能讓市場做得就讓市場做，市政公用事業包括污水、垃圾等為什么政府不自己干，美國、日本不是政府自己干嗎，中國為什么讓企業來干？這個爭論前幾年很多。我們一直有一個政策性判斷，中國是中央集權制，地方政府的公權力沒有得到有效同級監督，地方人大政協管不住地方政府，因此公共服務最好由市場來干，政府變成監督和采購機構，與企業建立伙伴關系，實際上是甲乙方關系。政府肯定比企業強權的多，但是，有兩個伙伴就可以相互制約，中央政府能夠有效控制它的效率。所以在這個體系上也是體現了我們第二個治國理念，環境治理盡量讓市場來做，這是個主調。

現在說把政府的權力關進籠子，主要指地方政府。原來地方政府權利很大，只要法律不禁止的都可以干，現在是法律不允許的都不能干。這其實釋放出很大一個空間，這個空間很大一部分是公共領域，環保大部分領域性質上就是公共服務。從政府職能角度，環境保護屬于政府的社會管理，這種管理需要依法進行，不能市場化，依法進行社會管理、市場監管，這都是政府的本職工作，沒有辦法簡化。李克強總理強調要精簡政府權力，把政府權力收縮，但是有的領域沒有辦法減，宏觀調控不能減，市場監管不能減，只有公共服務可以減，通過采購來實現。

第三是依法治國。重點規范地方政府行政權力無限膨脹。環保部是一個擴張部門，未來環保部有無限前景，說不定變成環保委。

在治理結構當中，“水十條”很好體現了習李新政的治國理念，我相信“土十條”最終也是這樣，邏輯關系不會變。

讓“水十條”落地，產業是最重要的力量之一，公眾也是。但實際上，公眾是個泛指，目前不穩定可靠。企業可靠，因為企業要逐利，有章可循，可以成為政府的助理和伙伴。

“水十條”經過多次修改，不同的人有不同的意見。目前中國經濟正在下滑，因此“水十條”是穩增長的核心措施，是調結構的措施，也是惠民生的措施。這樣的話，產業界對“水十條”真正落地的推動作用就被充分重視，因為水產業力量總體還很弱，也許沒有那么大作用，但是仍然被寄予了很高的期望，尤其是最近環保股漲得很高。產業界怎么團結在政府周圍，既解決政府之憂，同時自己也良性發展，是未來的重點。

對“水十條”背景的闡述，是為了更好地理解16字新機制：“政府統領，企業施治，市場驅動，公眾參與”，這16個字體現了“水十條”落地的主要思想。

二、環境產業的重構

實際上，“水十條”中直接談產業的內容很少。李克強總理執政后，一系列的改革都在改變中國的產業結構，對環境產業來說，絕大部分是產業利好。環境產業的制度紅利大量釋放，包括公共服務采購，李克強剛剛當總理三個月的時候就開了政府采購公共服務會議，把公共服務外包。2014年政策大量出臺，如國發43號文對地方融資平臺的改革，地方融資平臺掌握的資產很多一部分是環境資產，包括污水處理廠、自來水公司、地方政府融資平臺的改革，對環境產業影響很大，突然出現了三四萬億資產存量，需要重新找主人。國發60號文，又改變了政府直接投資的結構，數萬億的增量投資方法變了。所以我們說環保的大資本時代來了，原來一個項目一個項目投，現在一個城市整體投，一個省會動輒資產上千億，市場結構重新調整。

1、投融資體制改革在推進

既然體制內資本少了，地方平臺束縛住了，市場錢怎么進來？

總體而言，投融資改革意見對環境企業是一個利好。我認為，環保在二十年前是事業，不是產業，如果政府什么活都自己干，就像自己在家里做飯，不會有餐飲行業了，去餐館吃飯才形成了餐飲產業。所以，所有都由環保自己做，就不叫產業，真正的產業需通過專業化服務接通市場。

投融資體制改革影響非常大，產業影響不亞于“水十條”影響。如果說城投改革回答了存量怎么去處理，那么投融資體制改革講的就是新的增量在哪里。2014年末，國務院又發了69號文，環境污染第三方治理，明確環境污染需要第三方服務，包括市政領域。以前環保系統說第三方治理都指工業領域，也包括環境監測、環評等。

2、環境需求甲方在變化

“水十條”的政策不是孤立的，總體上講，“水十條”是需求政策，但是如果沒有供給，“水十條”落不了地。縣市地方人民政府是實施環境治理的責任主體，環保部和省環保廳不是真正的責任主體。地方行政體系的改革、國有企業的產權改革，都對產業發展影響巨大。

環境產業在重置當中，“水十條”是需求政策，深刻影響環境產業的甲方。環境產業有兩大甲方，第一是地方政府。這一輪變革，讓地方政府無論是財權、事權和行事方式都發生了變化。第二個甲方是排污主體。目前排污主體也變了，以前“偷”為主，環保部門一來就開設備，走了就繼續偷排。這兩個甲方變化，加上外部環境的變化，環境產業必然重新洗牌。原來環保產業做的細分領域中，水的領域很多，但實際上環保大部分領域產業界并沒有真正涉足，交易結構也不清楚。

 3、環境產業交易結構在變化

另外，除了環境需求甲方的變化，交易結構也在變化。環境行業做PPP已經十多年了，現在政府理性化以后更缺錢了，所以交易結構調整是未來很長時間的工作，而且很多領域在探索。包括以前熟悉的BOT模式，其實未來大多會帶著一個帽子叫做PPP，還有一個叫特許經營。什么是特許經營？首先是公共性質的經營性行為，允許企業在一定時間和范圍內來做，叫做特許經營。什么叫做經營性行為？就是要有經營性收費，自來水服務是經營性行為，公交是經營性行為，燃氣是經營性行為，垃圾和污水在國際上基本是經營性收費服務，但是在中國85%以上的城市則不是這樣，中國垃圾和污水大部分是事業性收費。

中國的污水收費只有上海、廣州等少量城市是經營性收費，還是被世界銀行改造的。絕大部分城市中的市政污水服務不是特許經營，而是政府公共服務采購，政府根據每個污水廠協議來做公共服務采購。整個中國環境治理結構，包括環境治理的很多事情，工業廢水治理是什么結構、園區環境治理是什么結構等并沒有充分理清。缺乏資金是中國大部分地方公共服務改革的主導因素，預算法對中國經濟影響很大，影響了很多結構的調整和完善。

因此，我們看到環境產業交易政策、產業政策都在發生變化，對中國主流環境公司來說，第一服務界面是地方政府，他們受到的影響更大。目前界面復雜性在環保領域是常態，不同環保細分領域交易界面不一樣，地下水修復政府自己干，只買設備，有個別的買工程，基本不買效果。

隨著環保意識的增強，老百姓開始越來越關注治理效果，所以“水十條”也要效果，“水十條”向社會承諾的是效果。現在“水十條”告訴你，甲方要求效果了，僅治標不管用了，當然總量控制仍然會做。

同時，產業供給政策也在發生變化，中國的資本市場對環保的熱度和關注度跟五年前有天壤之別，現在環保產業普遍被看好，未來將發展成為支柱產業。李克強總理講，5年以后節能環保產業要變成支柱產業，政策會傾斜，也拉動了資本市場的熱情。之所以“水十條”沒有出臺之前保密是怕影響資本市場，所以發布前成了絕密文件。

目前，產業重置已經開始，E20研究院做了《面向未來五年的環境產業戰略地圖》，是想預測一下五年以后誰是最牛環保公司，誰是政府值得信賴的合作伙伴。

中國的地域分割，部門分割只有靠產業才能串連起來，因為部門分割是持續而必須的。一龍治水是妄言，也是悖論。市場經濟就是按照職能管理，該調控就調控，該監管就監管，該服務就服務，一定是分開的，所以會有34個部門共同實施“水十條”。

三、未來環境產業發展方向在哪里？

環境產業未來發展方向是一橫一縱。一部分企業變成非常綜合性的平臺公司，讓地方政府放心。這一類是橫向公司，必須面向考核指標，其商業模式就是環境績效合同服務。這種公司必須要很懂政策，懂得甲方需求，并且資金雄厚，我們把這類企業稱為環境一級開發商。

這類企業是要同政府環境責任做第一界面的。原來這部分是政府的事業單位在干，早期是政府挖出一塊，建一個污水處理廠BOT，污泥是政府的、付費是政府的，排出去的水也是政府的。當地方政府權利進入籠子以后，這塊地全是企業的，但是企業必須對政府環境效果負責。中國的政治體制是獨立的，因此中國的環保服務結構也是獨立的，所以盡管發達國家沒有，中國也會出現一級開發商。現在很多大的環保公司正在轉向一級開發商，用企業的專業度和資本力量幫助解決政府的技術問題、資本問題和監管問題。這是一類橫向企業。

另外一類公司是縱向公司，具有很強專業性的公司。如果公司很小，又做的很全，過去綁定一個甲方，什么活都交給你，會發展的不錯。但根據未來產業的發展方向，這類企業要么做是綜合性公司，要么做特別專的公司，專的公司就要有真正的絕活。以前“萬金油”的環保公司，很小但什么都會干，卻什么都干不好，未來是沒有前途的。

四、環保企業需要處理好四大關系

第一是政府關系。以前我們只重視政府關系，未來需要重視企業。環保產業性質不會變，是公共服務外部化的產物，責任主體永遠是政府，既然政府負責，政府統領，政府就有發言權，所以政府關系仍然是未來環保產業主導的第一關系。

第二是資本關系。未來五到十年當中，企業如果不跟資本接通關系，就會被淘汰。在國際上一個公司干一個小并專業的領域，也許能干幾十。但中國的產業是快速發展的，變化當中需要能量，靜態的東西不能適應變化。能量來源于資本，因此必須重視資本。資本不同于資金，資金是自己的，而資本是融來的。

第三是公眾關系。以前環保企業可以漠視公眾，按照中國政府現在的執政理念，如果你漠視公眾，不去引導公眾對你的認知，你會吃虧的，包括政府也一樣。以前企業只要有政府關系就可以，現在開始進入品牌時代，環保產業也要經營企業的品牌。

第四是要處理好企業之間的關系。現在環境有很多專業，企業不可能什么都會干，一個企業如果什么都會干，一定搞不好，所以企業之間一定要有協作、要共生。

五、環境醫院：要把“水十條”落地

原來環境產業供給都是技術性單元供給，可以很好地處理污水，但是如果把河水變清，單元服務就不行。這需要兩個跨越：第一是技術集成，把很多單項技術做成系統技術。第二個跨越就是交易結構。效果治理，不像市政污水，污水處理知道界面在哪里，技術在哪里，但是治理一個河流和湖泊，它的交易結構并不清楚。現在交易結構主體之間關系復雜，遺憾的是中國之前研究得比較少。我們在想，環境醫院之所以產生，就是想補充一下交易結構，就是想帶領一幫好環保公司往上走一走，讓一幫有責任的政府往下走一走，就是要做面向效果的綜合交易結構設置，加上系統技術集成，形成環境效果系統施治方案。

(來源：E20環境平臺  作者：傅濤   時間：2015-5-29）

編輯： 李曉佳