薛濤：老老實實填寫的法制辦的PPP條例問卷

專題一：基本問題 

注：不是法律專業，之前也寫過太多，干脆老老實實答卷吧，部分敏感問題精簡了… 

    一、關于立法目的

 1.征求意見稿關于立法目的的表述是準確、全面？“促進”PPP模式的發展是否應作為立法目的？

應該將促進與規范同時列為立法的目的為妥。當前PPP的局面既需要盡快規范，避免重建設輕運營、工程套利、項目盲目而造成實際負債等負面情況繼續惡化；同時也需要促進，穩定取得的成果，呵護社會資本中的優秀部分和政府市場化的努力，因此，筆者建議本條例不必追去立意高遠，不必過多改變當前格局，不必奢求鑄造頂層結構，在當前不完備并存在沖突的外部環境和的法律系統下，應定位于PPP市場之急需的階段性條例，更傾向于后者，取得最大公約數，留下未來繼續完善的接口，盡快推出PPP條例，糾偏當前實操中部分嚴重問題，同時穩定市場信心。 

    二、關于“政府和社會資本合作”的定義

2.如何準確界定“政府和社會資本合作”的內涵？定義中是否一定要出現“項目公司”？

從PPP的發展需求來看，建議一定要出現“項目公司”，進一步引導在長期運營績效約束為前提下的項目融資制度得到完善。 

3.對“政府”有無必要界定，有沒有實際意義？有無必要同時引入“政府方”的概念？

這個太復雜，實在要我說，建議干脆明確為地方政府，因為現在幾乎所有PPP的規章都是針對地方政府的事權范圍和行為去的。 

4.社會資本方的范圍、條件如何界定，對本地國有企業、平臺公司等作為社會資本方是否應有所限定？

堅決反對將地方控制的國有企業在本地的項目納入PPP范疇，即便有也必須通過全面透明的競爭程序，否則PPP將徹底泛化到失去意義，而且公平機會喪失。作為國家頂層設計特別強調要考慮本地平臺企業的市場化轉型，然而這不是本PPP條例所應該解決的問題。 

三、關于PPP項目分類

5.對PPP項目，是按照付費機制區分，還是按照“特許經營項目”、“購買服務項目”區分？區分的法律意義何在？對“特許經營”、“購買服務”有無共識性的概念？股權合作、外包等是否應作為PPP模式加以規定？

關于付費機制的現有定義以及后續的價格調整機制的條款，這部分容易導致在實操中的價格調整機制的誤導，也來自對分類和特許經營的內在機制的不同，這是不以PPP的不同類型進行區分所容易導致條例被誤用的情況之一。

強烈建議收縮特許經營的范圍的前提下在本條例中納入特許經營，同時完全贊同李開孟所受特許經營核心含義包括由SPV來承擔需求風險和直接向用戶收費（我不認可政府可以作為用戶，這又是使用者付費制度的泛化），具體可參見我的PPP分類說法，特許經營之前的泛化導致了它的核心邏輯和力量的迷失，但是沒有特許經營和其他分類，也使得本條例在面對不同類型PPP的時候很難寫出針對性的規制要求。 

四、關于PPP模式適用領域

6.條例中是否對PPP模式適用領域作出指引性規定，如何規定？

對于存量項目的PPP模式需要有補充。

強烈建議第三條加入下列第（四）款，作為PPP未來逐漸完善的指引方向：

（四）項目本身特點適宜通過PPP方式在項目公司運營期內來實現公共服務供給的效率的長期提高。

五、其他問題

7.PPP的核心理念是什么，推進PPP模式應堅持哪些原則，在制度設計上如何體現這些理念和原則？

核心理念我認為只有一個：實現公共服務供給效率的長期提高，一旦離開這個標尺，一定是會出大問題。標準太多等于沒有標準。此外，制定政策尤其是條例，一定要反復推演各類主體會如何鉆空子，講空話做不好PPP。

僅僅只是在建設期的提高的說法是站不住的，沒有運營績效壓力的項目是沒必要PPP的，為此勉強設計的項目，尤其采用了可用性付費這種方式以后，一定是工程利潤內導向的、一定是工程套利導向的，一定是重建設輕運營的，這是因為企業逐利性和政府融資壓力進行媾和的結果。

8.現行有關投資、價格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產管理等領域的法律法規、政策有哪些規定與PPP模式不相適應，請具體列舉說明。這些問題應通過什么途徑解決，本條例中能否解決？

這個東西涉及到各部委的管轄權分配，我覺得是個坑，還是前面說的，能解決多少解決多少，留下未來空間，不沖突當前狀況。比如土地就是一例，為此過多停留于事無補耽誤大事。

9.對于吸引民間資本更多參與PPP項目，條例可以作出哪些規定？

可以“宣誓”促進民間資本參與PPP，但是實際上不可能有實質性的鼓勵手段，公平對待是面對所有所有制而言的，除了少數違規行為以外，國進民退往往是發生在融資金額巨大的項目類型上，那是我們的金融機構的特點決定的。這個要留給整個國家經濟結構和制度的逐步發展來改變。

但是公平競爭永遠是最重要的，財政部的信息公開制度建設很有意義，在本條例中可以進一步鼓勵強化，同時，一定要盡量提前公布項目信息，這是世界銀行促進公平競爭的法寶。

10.從政府角度如何建立有效的PPP推進和監管機制？

上策是學習加拿大的制度合并建立統一的PPP局（不過我也沒有認真研究過他們的制度），中策是同意張繼峰的應該按責任流來分配部委的管轄職責（銜接機制涉及要非常精巧,運行順暢有些難度），下策就是按類型愣分（基礎設施和公共服務的分法太滑稽根本沒分開，我看愣分開了也比現在好）。

11、對征求意見稿“總則”一章還有哪些完善性的意見和建議？

沒答案，不得分。 

專題二：PPP項目的發起

注：專題一的最后幾個問題已經很刺激了，專題二問題太刺激，我做了大幅簡化。

1.政府部門提出PPP項目，應當滿足哪些條件？

前面說了。我最看重能實現長期運營效率提高這個條件。

2.從我國情況看，規定社會資本發起PPP項目有無實際意義，如需要規定，應作出哪些規范？

有意義，但是規范點主要在留給其他社會資本充分競爭的時間，以及項目本身合理性最好通過公開聽證會，避免公權私占。

3.項目實施方案應確定哪些問題，哪些問題不適宜在實施方案中確定？征求意見稿規定的實施方案內容是否合適？

實施方案目前看作為流程規定角度還是可以的，具體項目上做的水平和質量是另外的事。

4.“物有所值”這一表述是否準確體現了VFM的原意，在條例中是否一定要引入這一概念……

目前物有所值的實際使用情況確實不能獨當一面成為項目前期把關程序。應該在全生命周期貫穿物有所值評價。

此外，在前期社會資本沒有參與的情況下，項目靠咨詢公司很難做到對項目優化空間和實際方案的準確把握，在復雜項目總廣泛采用方案有償征集的方式可能有幫助。

5.是否所有PPP項目都需要做財政可承受能力論證？

我覺得沒有涉及補貼的不需要做。燃氣的這類狹義的特許經營且價格機制到位的，人家根本不理你，連特許經營都不一定罩得住。

6.“物有所值評價”和財政可承受能力的狀況

物有所值評價目前實操水平不高，流于形式的情況確實比較嚴重，財承還是有意義的，只是要嚴格把關準確度和足夠信息公開。

編輯： 徐冰冰