2015年底財政部印發關于印發《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知，指引明確物有所值評價的素材包括：（初步）實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建項目的（預）可行性研究報告、設計文件等。

8月16日，國務院法制辦組織了一場PPP條例座談會。財政部條法司、金融司，發改委的投資司與法規司，以及中介機構、律師事務所都參加了此次座談會。經濟觀察報獲悉，此次座談會就當前PPP條例面臨的諸多問題進行了研討，物有所值是否納入PPP條例就是當天討論的一個焦點問題。

就在同一天，中國財政科學研究院也舉辦了“PPP立法研究成果發布暨研討會”，據了解，與PPP條例座談會上討論的問題十分類似，物有所值等問題同樣受到關注。

2015年底財政部印發關于印發《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知，指引明確物有所值評價的素材包括：（初步）實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建項目的（預）可行性研究報告、設計文件等。這份試行指引出臺的一個重要背景是，很多地方政府不清楚項目PPP運作的開展與項目基建立項程序之間的關系和順序，對于什么項目可以采用PPP模式也界定模糊。按照試行指引的明確，上述素材是地方項目采用PPP模式的重要條件。

E20研究院執行院長薛濤對經濟觀察報表示，國務院法制辦、財政部條法司和發改委法規司在國務院法制辦與各領域專家共同召開了《基礎設施和公共服務領域政府與社會資本合作條例（征求意見稿）》的閉門研討會，會議持續了整整一天，這是條例頒布以來探討最深入，交流最坦誠的一次會議，各方就條例乃至當前PPP發展中的各類問題進行了深入的討論，法制辦也向各位專家介紹了條例制定的過程和很多條款制定的初衷。“條例的定位，特許經營是否應該納入的問題，物有所值如何看待的等問題，都是有爭議或者需要完善的地方。”薛濤告訴經濟觀察報。

討論

《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》7月21日公布，開始向社會各界征求意見。該征求意見稿明確，合作項目協議的履行，不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響，以保障公共利益和社會資本方的合法權益。

大岳咨詢總經理金永祥告訴經濟觀察報，他在此次參加法制辦座談會中提出，關于政府各部門出臺PPP政策的情況，特別是各部門政策不一致造成了地方執行過程中的混亂，征求意見稿第四條提到了政策措施。建議立法中明確：第一，部門出臺的政策不得與條例沖突；第二，政策發布前由國務院法制辦進行一致性審查；第三，由法制辦制定一個定義系統各部門統一使用。

薛濤認為對于條例應該是一個完全能夠建設PPP所急缺的頂層結構的重購型條例，還是一個應PPP市場之急需的階段性條例，各方也有不同的看法。在此，不少代表都做了明確表態——在當前不完備并存在沖突的外部環境和法律系統下，更傾向于后者，取得最大公約數，留下未來繼續完善的接口，盡快推出PPP條例，穩定市場信心。

對于最近比較熱的話題是關于特許經營和物有所值，金永祥提出特許經營和物有所值已經有大量實踐，以后可能還會用到，這次征求意見稿中沒有提到。建議立法中給予考慮，第一，可以把特許經營定位為壟斷行業的管理體制，某行業是否實行特許經營由行業主管部門決定，為推進PPP創造條件；第二，可以在實施方案中對定性的物有所值評價做出要求，作為PPP可行性論證的組成部分。

物有所值

“物有所值”是指財政部在2015年年底印發的關于印發《PPP物有所值評價指引（試行）》通知。

但是在此次PPP條例征求意見稿中并沒有將物有所值列入條例。薛濤認為物有所值現在是如何看待的問題，條例中未提物有所值，確實和物有所值在當前的定量性分析尚不完善，無法為篩選項目發揮足夠的作用有關。薛濤認為，應該更加重視后期項目的績效審查和整個生命周期的物有所值評價，并由此通過歷史數據積累來推動物有所值發揮效果，當前階段還是應該發揮可研等傳統立項程序的作用，不能僅僅靠當前的物有所值的水平來判斷項目是否應該上馬或者應該建設的標準。

財政部PPP中心主任焦小平在“PPP立法研究成果發布暨研討會”中告訴經濟觀察報記者，PPP從治理模式改變、管理模式的改變最后要達到提質增效，有政策規定還有一些工具，財務管理，有資產負債率，有流動比、速動比。PPP本質來說，是政府自己做好、市場做好，肯定選擇最優的路徑，PPP物有所值是比較概念，有的專家說“物有所值”應該寫成“物超所值”，PPP核心價值觀、核心理念就是提質增效。

金永祥認為主管部門之爭是一個無法回避的問題，傳統基礎設施和公共服務之分并沒有解決，地方政府左右為難。文件提到了國務院協調機制，但不夠明確。建議：第一，立法中明確主管部門或牽頭部分，若無法統一則可設計一種在各司其職基礎上的常設協調機制，比如能否將財政部PPP中心與發改有關部門重組，多發揮些作用。第二，強化協調機構的責任接受各個部門監督，讓社會監督。

在中國財政科學研究院舉辦的“PPP立法研究成果發布暨研討會”中，主管部門的問題同樣受到關注，陜西省銅川市政府PPP項目管理辦公室副主任劉魯寧認為，第一個建議是不要完全割裂基礎設施和公共服務，原因是在實際操作中，感覺到一些項目不能完全區別是純基礎設施還是純公共領域，如果這樣的話，就對現實中的操作造成困擾。

劉魯寧認為，從銅川實踐來看，財政牽頭更有利于PPP規范和可持續發展，而不是把PPP僅僅當成投融資平臺。理由是物有所值和財政可承受能力是兩項工作，只有通過這個才知道是否適合做PPP，才能夠明確政府是否在財政承受能力之內，是否超過10%。在策劃階段，財政部門提出是否適合PPP做，將來財政能不能承擔，市場愿不愿意承擔，這時候提出，物有所值就不會流于形式，就會扎扎實實的來搞。其次財政部門更有利于把控PPP的風險，因為財政本身就擬定和編制國內債務管理，可以避免一些項目打著PPP名義搞購買服務，跨過了物有所值。

劉魯寧還建議條例多采用負面清單形式，這是大趨勢，最近財政部對債務管控還有購買服務的管控都采用了負面清單，建議PPP條例都采用負面清單。

編輯： 李丹