7月18日，財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（以下簡稱《通知》）。根據(jù)目標(biāo)內(nèi)容，政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP（政府和社會資本合作）模式。符合全面實施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項目，政府參與的途徑限于PPP模式；未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出。

此前政策對于PPP模式多采取“鼓勵”態(tài)度，此《通知》中“全面實施”的字眼以及相關(guān)規(guī)定表明，污水、垃圾處理領(lǐng)域的PPP模式推行帶有強制性。專家認為，在某一行業(yè)推廣PPP模式時采取如此硬性要求，是在政府層面極少出現(xiàn)的，既有一定有利影響，也存在挑戰(zhàn)和風(fēng)險。

全面PPP促進污水垃圾處理市場化

其實早在去年10月，財政部曾發(fā)文要求在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項目要探索“強制”應(yīng)用PPP模式。E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤表示，去年文件的提法是“探索強制”，各地可以根據(jù)情況自行選擇某一個環(huán)節(jié)實施，范圍較小。而本次文件是“全面實施”，無論是從覆蓋地區(qū)還是涉及的環(huán)保領(lǐng)域來看均更加廣泛，從城市延伸到農(nóng)村，從污水廠、垃圾焚燒廠等終端設(shè)施延伸至全部環(huán)節(jié)。“這個全面一方面是要求所有地方均推行PPP，一方面又要求在地方政府具有直接治理責(zé)任的固廢和水務(wù)方面的環(huán)保領(lǐng)域全面推行，對環(huán)保類公共服務(wù)行業(yè)未來發(fā)展影響很大”。另外，此次是財政部聯(lián)合住建部、環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部三個與環(huán)保最密切相關(guān)的行業(yè)主管部門聯(lián)合發(fā)布，因此對行業(yè)的影響更大。

薛濤介紹，此前污水和垃圾處理多采用傳統(tǒng)的“公建公營”模式，即政府通過自己控制的平臺類企業(yè)投資建設(shè)和運營污水和垃圾處理設(shè)施，如上海城投、興蓉環(huán)境、重慶水務(wù)等。但這種方式存在一定問題，在部分地區(qū)未能實現(xiàn)政企劃分，“報銷制”未能轉(zhuǎn)換為承包制，投入建設(shè)時不考慮長期財政支出安排等；即使是一部分平臺企業(yè)市場化徹底的地區(qū)，也存在地方政府向平臺企業(yè)支付費用缺乏規(guī)范性文件的問題。因此，全面PPP引入社會資本，可改善此前環(huán)保治理過度依賴財政的問題；在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機制，實施績效考核和按效付費，也有利于提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率。“這是全面PPP所能帶來的積極轉(zhuǎn)變。”

在實施環(huán)節(jié)上，《通知》要求對污水和垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理、處置各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)整合，實現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體和垃圾處理清潔鄰利。前端的收集和轉(zhuǎn)運，主要是指管網(wǎng)和環(huán)衛(wèi)，包括垃圾分類等環(huán)節(jié)，這部分屬于公共服務(wù)部分，其市場化有一定的難度，各方正在摸索。但后端的處理處置是已經(jīng)高度的市場化領(lǐng)域，社會資本進入污水、垃圾的后端設(shè)施早在2004年就已全面鋪開，主要采取的是BOT模式（Bulid-Operate-Transfer，建造-運營-移交方式）。污水處理廠和垃圾焚燒廠做特許經(jīng)營BOT，是目前市場化推進最順利的PPP領(lǐng)域。薛濤認為，全面PPP能夠使得社會資本在后端環(huán)節(jié)更好的發(fā)揮自身能力，同時將其作用擴展至前端。

當(dāng)前階段依然面臨挑戰(zhàn)與風(fēng)險

《通知》中明確指出，符合全面實施PPP模式條件的項目是：政府以貨幣、實物、權(quán)益等各類資產(chǎn)參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項目風(fēng)險分擔(dān)或利益分配機制，且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領(lǐng)域項目。

薛濤表示，污水和垃圾處理行業(yè)都是財政付費的PPP模式，按財政部流程要求，財政可承受能力論證及物有所值評價兩個論證都是必須做的，這也是為了防控風(fēng)險。但當(dāng)前面臨的問題是，此前財政部關(guān)于PPP項目財政承受能力論證的文件中規(guī)定，地方政府每一年度全部PPP項目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，若此前其他領(lǐng)域的PPP項目安排已經(jīng)將地方10%的額度使用完畢，那么新增的環(huán)保項目如何實施PPP?當(dāng)前的財政可承受能力論證的規(guī)定，缺乏了對于不同PPP項目必要性的排序和篩選步驟。而污水和垃圾處理兩個領(lǐng)域，是地方政府必須優(yōu)先支出的環(huán)保類公共服務(wù)事項。尤其是市政污水和城市垃圾處理，應(yīng)該被優(yōu)先保障。薛濤說：“現(xiàn)在既然要求全面PPP，就會帶來新增的污水垃圾項目碰觸到一般公共預(yù)算10%紅線的情況下該怎么辦的問題，但文件沒有給出回答。”

另一方面，公共服務(wù)價費機制改革的推進還沒有跟上。當(dāng)前環(huán)保類公共服務(wù)的付費模式基本都是通過行政事業(yè)性收費進入財政的政府性基金專款專用，再加上財政補貼，并不存在直接使用者付費的模式。全面PPP要求全面引入市場機制，按效付費，這在目前難以建立，尤其是中國農(nóng)村地區(qū)。“作為環(huán)保的負外部性特征，環(huán)保服務(wù)的支出應(yīng)該逐步采用向居民全成本征收處理處置價格的方式，來提高全員的環(huán)保意識，更符合污染者付費的基本原則。”薛濤認為，配套價費機制的不完善，也是當(dāng)前推進全面PPP的風(fēng)險所在。

新時代證券首席經(jīng)濟學(xué)家潘向東表示，這一新政策對于地方財政也會產(chǎn)生影響。涉及環(huán)保的項目金額都比較大，PPP模式的有利因素表現(xiàn)得更加明顯，例如有利于改善政府的收入支出現(xiàn)金流，緩解當(dāng)期支出壓力，實現(xiàn)財政風(fēng)險的跨期優(yōu)化，可擴大地方政府負債的能力等。但同時，環(huán)保類項目的全面PPP，也增加了地方政府未來負債的風(fēng)險。

《通知》中對于減小項目風(fēng)險方面提出了明確要求：政府與社會資本間應(yīng)簽署PPP協(xié)議，明確權(quán)益分配和風(fēng)險分擔(dān)機制，并通過成立具有獨立法人資格的PPP項目公司，實現(xiàn)項目商業(yè)風(fēng)險隔離。政府可以在符合PPP相關(guān)政策規(guī)定的前提下，對項目給予必要的支持。但不得為項目融資提供擔(dān)保，不得對項目商業(yè)風(fēng)險承擔(dān)無限責(zé)任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。以上五“不得”強調(diào)政府參與PPP項目的風(fēng)險隔離，嚴禁政府兜底，實際上是為了緩解政府債務(wù)壓力。但在此后的具體實施過程中，如何在現(xiàn)有環(huán)境下提高政府參與效率，防控財政金融風(fēng)險，使得PPP模式得以可持續(xù)發(fā)展，依然是需要思考的問題。

編輯： 洪翩翩