20世紀60年代以來，環(huán)境問題日益凸顯，環(huán)境保護、環(huán)境治理等觀念越來越多的受到各界的關(guān)注與重視，環(huán)境保護基本法的積極作用也被越來越多的國家所認可，不少國家相繼制定了環(huán)境基本法。例如，日本于1967年制定《公害對策基本法》并于1993年修改為《環(huán)境基本法》，美國于1969年制定《國家環(huán)境政策法》。中國的環(huán)境保護法較美國、日本相比制定較晚，我國1979年制定了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，1989年修訂頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，（以下簡稱《環(huán)保法》），2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議對現(xiàn)行的《環(huán)保法》進行了修訂，新修訂的《環(huán)保法》自2015年1月1日起施行。

本次修訂對《環(huán)保法》做了重大修改，如將保護環(huán)境上升至國家基本國策；確定了新的環(huán)境保護機制，如信息公開、公益訴訟等?！董h(huán)保法》的修訂標志著中國的環(huán)境保護法律體系步入了新的階段，環(huán)境保護行為已取得了突破性的進展。然而，由于歷史背景及經(jīng)濟體制等原因，我國的《環(huán)保法》與西方國家相比存在著共性與個性的共存，在此背景下，本文對美國、日本的環(huán)境保護發(fā)展史、環(huán)境保護法律體系、公民權(quán)利、罰款力度等進行了比較，在此基礎(chǔ)上，憧憬著中國環(huán)境保護的未來。

一、西方工業(yè)化國家的環(huán)境事件推動了中國環(huán)境保護工作的開展

美國、日本對環(huán)境保護意識的覺醒均來自于環(huán)境污染事件的頻發(fā)，正是由于西方工業(yè)化國家環(huán)境公害事件的頻發(fā)，推動了中國環(huán)境保護工作的開展，喚醒了中國環(huán)境保護意識的覺醒。

由于環(huán)境污染事件頻發(fā)，美國于1899年頒布了《河流與港口法》（亦稱《垃圾法》），這是美國頒布的第一個關(guān)于污染防治方面的法律。隨后又頒布了《聯(lián)邦殺蟲劑法》，《防止河流油污染法》等法律。1969年，俄亥俄州的凱艾哈格河因嚴重化學(xué)污染引起河面著火的事件，引起公眾的廣泛關(guān)注，他們要求在聯(lián)邦層次上制定法律來保護自己的生存環(huán)境，在這種背景下，環(huán)境保護意見被徹底激發(fā)，《國家環(huán)境政策法》由此誕生。

日本環(huán)境問題的重視由“四大公害”事件引發(fā)。日本環(huán)境污染問題雖早有記載，但致使其大肆爆發(fā)的罪魁禍首是其50年代中期，提出的以產(chǎn)值、利潤為中心的全面推進“經(jīng)濟高速成長”的發(fā)展戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略的帶領(lǐng)下，全國上下至環(huán)境于不顧，大力發(fā)展工業(yè)，以經(jīng)濟增長為目標，忽視各種污染物的排放量以及環(huán)境載體的破壞。直到70年代初，四大公害事件的相繼發(fā)生，（四大公害事件為：由有機汞而導(dǎo)致的水污染從而引發(fā)的兩起水俁?。挥闪蜓趸飳?dǎo)致的大氣污染從而引發(fā)的哮喘；由鎘造成的水質(zhì)污染從而引發(fā)的痛痛?。?，環(huán)境問題才引起了日本政府的重視。1967年制定了《公害對策基本法》，1970年，日本政府對該法進行了重大修改，刪除了“與經(jīng)濟調(diào)和”的規(guī)定，正式提出了“環(huán)境優(yōu)先”的原則，1993年將《公害對策基本法》修改為《環(huán)境基本法》，從而確定了其基本法的地位。

20世紀60年代末，由于西方國家環(huán)境公害事件頻發(fā)，聯(lián)合國決定召開第一次環(huán)境會議，中國被邀參會，正是通過這次會議，喚醒了中國人民對環(huán)境問題的重視，中國的環(huán)境保護意識開始覺醒。但與西方國家不同的是，美國、日本等先進的工業(yè)化國家的環(huán)境保護工作從地方興起、在發(fā)展初期主要靠地方政府推動，而我國由于經(jīng)濟體制的限制，重要決策的制訂與實施主要依賴于中央政府，環(huán)境保護行為的開展高度依賴于中央政府的推動。

二、《環(huán)保法》的環(huán)境地位已有顯著提升

新《環(huán)保法》采用了“基本法模式”，較之前《環(huán)保法》相比，該法的環(huán)境地位已有了顯著的提升，但不足之處是未將該法與其他法律的關(guān)系進行明確表述，或產(chǎn)生執(zhí)法沖突。

美國《國家環(huán)境政策法》規(guī)定：“國家的各項政策、法律以及公法解釋與執(zhí)行均應(yīng)當與本法的規(guī)定相一致”，由此確立了其在環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法地位。該法主要內(nèi)容有4個方面：一是宣布國家環(huán)境政策和國家環(huán)境保護目標；二是明確國家環(huán)境政策的法律地位；三是規(guī)定環(huán)境影響評價制度；四是設(shè)立國家環(huán)境委員會。四方面的內(nèi)容緊密相連，構(gòu)成一個有機整體，這些規(guī)定也使其在美國環(huán)境法律體系中奠定了其基礎(chǔ)性地位。

我國新修訂的《環(huán)保法》提升了其環(huán)境地位。本法第一條指出，該法立法目的為：“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！边@體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展凌駕于環(huán)境保護之上的時代已經(jīng)過去。該法第四條中，將原《環(huán)保法》的“使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”，改為“使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，這也宣布GDP的增長不能以犧牲環(huán)境為代價，經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)在環(huán)境保護的大框架下進行。 

值得肯定的是，新《環(huán)保法》采用的是“基本法模式”，但與美國的《國家環(huán)境政策法》不同之處在于，未明確其基本法地位，未體現(xiàn)該法與其他法律的關(guān)系。我國環(huán)境保護方面的法律有20多部，就目前情況而言，部分法律相對于《環(huán)保法》仍有沖突的地方，例如環(huán)保法規(guī)定“罰無上限”，但在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》中卻有著罰款上限的規(guī)定，明確其基本法地位或更有利于環(huán)境保護立法的實施。

三、公益訴訟主體擴大

新《環(huán)保法》擴大了有權(quán)提起公益訴訟組織的范圍，并明確了公民對環(huán)境信息獲取、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。

在美國環(huán)境執(zhí)法體系中，民間環(huán)保組織的力量不可小視，《國家環(huán)境政策法》賦予了公民對行政機關(guān)活動的環(huán)境影響進行評論的權(quán)利，《清潔空氣法》甚至專門規(guī)定了公民訴訟司法審查等條款，這些為公民執(zhí)行提供了法律依據(jù)，當政府或企業(yè)違反環(huán)境法時，民間環(huán)保組織有權(quán)對其提起訴訟，《國家環(huán)境政策法》也明確指出了公民對于環(huán)境的權(quán)利，其第4331條規(guī)定，“國會認為，每個人都可以享受健康的環(huán)境，同時每個人也有責任參與環(huán)境的改善與保護”。

新《環(huán)保法》對公眾環(huán)境保護的參與問題有了極高的重視。新《環(huán)保法》明確規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利”“重點排污單位應(yīng)當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況”“公眾發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)舉報”。如同美國相關(guān)法律一樣，新環(huán)保法擴大了能夠提起公益訴訟的社會組織的范圍，符合規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院均應(yīng)當依法受理，且未來有權(quán)提起公益訴訟的社會組織還有進一步擴大的趨勢。

但遺憾的是，本法只明確了公民有依法享有獲取環(huán)境信息的權(quán)利，對信息公開的時間、公開的形式?jīng)]有明確規(guī)定，目前，我國執(zhí)法大部分依靠單行法，該部分內(nèi)容或可在單行法中予以體現(xiàn)。

四、明確的職責分工是環(huán)境保護法落地執(zhí)行的有效保障

界限明確的職責分工是環(huán)境保護法有效執(zhí)行的保障，我國新修訂的《環(huán)保法》對責任分配方面有了突破性的進展。

日本的《環(huán)境基本法》對各方職責做出了明確規(guī)定，在該法的第6、7、8、9條明確指出：國家擁有制定和實施有關(guān)環(huán)境保護的基本的且綜合性的政策和措施的職責；地方公共團體擁有制定和實施符合國家有關(guān)環(huán)境保護政策，以及其他適應(yīng)本地方公共團體區(qū)域自然社會條件的政策和措施的職責；企（事)業(yè)者有責任在進行其企業(yè)活動時，采取必要的措施，處理伴隨此種企(事)業(yè)活動而產(chǎn)生的煙塵、污水、廢棄物以及防止其他公害，并且要妥善保護自然環(huán)境；國民應(yīng)當努力降低伴隨其日常生活對環(huán)境的負荷，以便防止環(huán)境污染，除前款規(guī)定的職責外，國民還應(yīng)當根據(jù)基本理念，有責任在自身努力保護環(huán)境的同時，協(xié)助國家或者地方公共團體實施有關(guān)環(huán)境保護的政策和措施。

新《環(huán)保法》對政府、排污企業(yè)、治污企業(yè)及公眾的責任均做出了相關(guān)規(guī)定。該法明確規(guī)定：國家應(yīng)建立跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制；地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責；企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)執(zhí)行國家和地方污染物排放標準，并盡量減少污染物的排放，在污染物總量指標不達標情況下，排污企業(yè)還要通過提高排放標準等手段來分擔政府壓力；公眾有義務(wù)保護環(huán)境、有權(quán)利監(jiān)督排污治污企事業(yè)單位、有權(quán)利訴訟。

新《環(huán)保法》已構(gòu)建了一個以責任為導(dǎo)向的法律體系，但具體的責任方面可參照西方國家較完善的環(huán)境保護法進行細化，亦可在配套法或單行法中予以體現(xiàn)，例如可參照日本的《環(huán)境基本法》將國民的義務(wù)進行細化，以便《環(huán)保法》在公眾群里中得到更有效的應(yīng)用。

五、《環(huán)保法》提高了企業(yè)的違法成本

罰款被公認為在環(huán)境執(zhí)法中起著重要的作用，且一直以來用作處置環(huán)境違法行為的重要武器。罰款在一定程度上能夠威懾違法者，確保受管制者受到公平、一致的對待。

美國環(huán)境違法行為罰款力度之大已眾所周知。美國《清潔空氣法》(USC第7413節(jié))規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保局長可以對違法行為人違法的每一天，處以最高2.5萬美元的罰款，處罰時效不超過12個月。美國《清潔水法》(USC第1319節(jié))規(guī)定，如果某個環(huán)境違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)，罰款就實行按日計算，每天不超過1萬美元；又如《環(huán)境責任法》規(guī)定對違法該法關(guān)于報告、保存資料、合作治理等條款的違法者，每次罰款2.5萬美元以下，每一持續(xù)日2.5萬美元以下，對累犯者，每一位持續(xù)日的罰款額可以達到7.5萬美元；《有毒物質(zhì)控制法》規(guī)定，對于違法者處以每違法日2.5萬美元的行政罰款。

在執(zhí)法方面，日本采取了“直罰主義”。日本的環(huán)境法律、法規(guī)設(shè)定了企業(yè)單位和國民的義務(wù)及具體排放標準，企事業(yè)單位的廢氣乃至排放的廢水中的污染物質(zhì)若超出排放標準，執(zhí)法機關(guān)則以違反行政上的義務(wù)為依據(jù)直接給以刑事處罰。若故意實施超標排放行為，可以對直接責任者或者企事業(yè)單位處以6個月以下的拘役或10萬元以下的罰金；過失超標準排出的，對其責任者直接處以3個月以下的拘役或5萬日元以下罰金。這種對違反排放標準的責任者可以不經(jīng)過法院審判由執(zhí)法機關(guān)依據(jù)環(huán)境法律、法規(guī)直接處以刑罰。

在環(huán)境執(zhí)法中，我國對罰款的威懾性也十分認可。1989年頒布《環(huán)保法》中對罰款金額就有著明確規(guī)定，但其力度較小，環(huán)保部門對其最多罰款10萬元，并且每月只能罰款1次，這樣一來，即便每月都罰，一年也不過120萬元，企業(yè)違法成本較低，甚至出現(xiàn)了治污成本高于違法成本的現(xiàn)象，致使企業(yè)知法犯法。

而新《環(huán)保法》提出的對違規(guī)企業(yè)實施“按日連續(xù)處罰”及“雙罰制”，顯然加大了處罰力度，提高了企業(yè)的違法成本，但新的問題也隨之而來，罰款數(shù)額界定、罰款事項的透明度等或成為大眾關(guān)注的焦點?！董h(huán)保法》是一個綜合性的法律，起引導(dǎo)作用，在配套法或單行法中可對違法行為的責任追究、處罰機制依據(jù)新《環(huán)保法》進行修改。

我國環(huán)境保護較美國、日本相比起步較晚，當前，我國環(huán)境保護法律制度建設(shè)所面臨的形勢在某些方面同美國在1960年所面臨的形勢十分相似，且日本的環(huán)境治理經(jīng)驗：環(huán)境立法、民間維權(quán)、技術(shù)研發(fā)，可值得我國借鑒。但在歷史經(jīng)驗借鑒的過程中，應(yīng)注意到中國與美國及日本的基本國情、環(huán)境現(xiàn)狀、維權(quán)模式均存在差異，經(jīng)驗的吸取與采納應(yīng)與我國的實際情況相匹配，以確保《環(huán)保法》的有效落地執(zhí)行，使環(huán)境得到更好的保護及治理。

編輯： 李丹