2015年1月1日，25年來首次修訂的《環(huán)境保護法》正式實施，被稱為“史上最嚴環(huán)保法”。新環(huán)保法，賦予了環(huán)保部門更大的權(quán)力，給了環(huán)保更多的重視，也為環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來更多機遇。但E20環(huán)境平臺首席合伙人、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心主任傅濤提示：在政府簡政放權(quán)的大背景下，更要理性地思考環(huán)境行政行為的約束性問題，警惕環(huán)境環(huán)保領(lǐng)域的過行政化傾向。 

環(huán)保部門大規(guī)模擴編與中央精神背道而馳 

傅濤介紹，2014年，可以說是政府的深改元年，政策頻發(fā)。環(huán)保問題得到前所未有的重視，不僅“環(huán)保部門將擴權(quán)”的報道見諸報端，不少地方環(huán)保部門也順勢擴編。據(jù)報道，廣西壯族自治區(qū)，2014僅大半年時間，環(huán)保部門機構(gòu)就增加了23個、編制增加142人、投入1.81億元。類似的迅猛發(fā)展各省均有，在傅濤看來，加強環(huán)保部門的職能是非常正確的，但是如此快速的編制擴張，其實與中央簡政放權(quán)的改革方向背道而馳。 

在我國政府精簡的整體背景下，傅濤介紹，政府精簡的主要方略之一是——政府采購公共服務(wù)：市場能做的公共服務(wù)，政府就不要做，采購公共服務(wù)即可。政府應(yīng)該強化的是社會管理，但是社會管理政府要依法做，無法律許可的，政府不能做。以此約束政府的人員編制和行政行為。而目前，在環(huán)保領(lǐng)域，“幾乎所有事情，只要與環(huán)保有關(guān)的，地方政府都有成立機構(gòu)自己來做的傾向，要引起足夠的警惕，不能因為涉及環(huán)保就可以放任。如地方迅速擴編的環(huán)境監(jiān)察大隊、監(jiān)測中心，以及規(guī)劃、監(jiān)理、環(huán)評等機構(gòu)部門，本來社會可以完成的，都由地方政府做了，環(huán)保部門人員迅速增加，與國家改革趨勢形成大的反差。” 

環(huán)保管理權(quán)力同樣需要“被裝進籠子” 

在政府對社會事務(wù)的管理中，存在兩個不同的概念：社會管理和公共服務(wù)。公共服務(wù)，以城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)等為內(nèi)容，以合作為基礎(chǔ)，強調(diào)政府的服務(wù)性和公民的權(quán)利。公共服務(wù)是政府的責任和義務(wù)，如國防、教育、處理垃圾等。社會管理是以行政強制為基礎(chǔ)，以法律為保障，政府在其中起主導(dǎo)作用。 

傅濤認為，“社會管理是一種行政行為，政府的社會管理行為堅決不能向公共服務(wù)領(lǐng)域擴張。這樣的環(huán)保權(quán)力需要用法律的手段來約束，需要被裝進籠子里，不能無限制擴展，需依法行政。”而公共服務(wù)內(nèi)容，需要盡量外部化——采購第三方服務(wù)、采購社會服務(wù)。如環(huán)評、環(huán)境監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)測，以及科技創(chuàng)新等等，都完全可以由社會化單位來完成，而不能由當?shù)厥聵I(yè)機構(gòu)來獨攬。 

“對于純粹承擔政府公共服務(wù)的事業(yè)單位，按照國家改革要求，應(yīng)逐步撤消，轉(zhuǎn)為企業(yè)化經(jīng)營。”傅濤認為，除了執(zhí)法的必要輔助之外，其他都可以由市場來做，由社會提供，在公共服務(wù)領(lǐng)域能夠由市場提供服務(wù)的領(lǐng)域，最好不要存在事業(yè)單位。存在事業(yè)單位，從產(chǎn)業(yè)的角度，會造成擠出效應(yīng)，不利于專業(yè)服務(wù)企業(yè)的發(fā)展。 

政府應(yīng)用環(huán)境效果考核取代工作性考核 

“在目前簡政放權(quán)的大背景下，即便是環(huán)保領(lǐng)域，非社會管理性事務(wù)，也都應(yīng)該由社會化單位來完成。”傅濤說，如果都由政府或者事業(yè)單位完成，那將需要非常龐大的機構(gòu)，花費更多的財政成本，卻可能不如采購社會服務(wù)更高效。

 傅濤認為，“目前環(huán)保部門職能膨脹的其中一個原因在于用工作考核代替效果考核。造成了以工作考核方式在過程管理上耗費了大量的人力物力。其實如果建立真正面向環(huán)境效果的管理體系，就可以通過社會化服務(wù)、信息公開、公眾參與，動員廣大的社會力量參與環(huán)境監(jiān)督中來，極大地簡化政府觀景管理成本。”對此，環(huán)保部污防司司長趙英民也同樣認為：“國家對環(huán)境的管控，應(yīng)該對環(huán)境質(zhì)量的管控，而不是對污染物的管控。” 

在市場成面，如果環(huán)保面向環(huán)境效果，政府可以定目標，采購環(huán)境服務(wù)，讓市場來完成環(huán)境治理過程。這樣不能服務(wù)過程的已公開接受社會監(jiān)督，也能避免環(huán)保部門在過程環(huán)節(jié)的大部分管理成本。 

環(huán)境治理需要社會共同參與 

按照國家采購公共服務(wù)的指導(dǎo)意見，如果政府采購公共服務(wù)，必須信息公開。但由事業(yè)單位替代政府來做，則信公開必將受阻，動輒被冠以內(nèi)部信息的名義。“這非常要命”，傅濤認為，現(xiàn)在政府自己做的事情，信息公開的遠遠不夠。他認為，公眾參與，是最好地化解行政成本過高的方法——老鼠越來越多，都只讓貓來抓，貓顧不過來，就要配置更多的貓，如果動員社會群眾的力量，就會減少貓的配置。 

環(huán)保之前一直是政府主導(dǎo)管理的模式，地方政府傾向于包辦一切，居高臨下，社會難以參與。隨著市場發(fā)展，環(huán)境正在轉(zhuǎn)向治理模式，追求上下協(xié)同，企業(yè)和政府，企業(yè)和公眾之間，是一種共同合作的關(guān)系。清晰的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，是企業(yè)、政府，以及社會大眾參與，包括NGO組織參與的共同協(xié)作模式。讓信息充分公開，才能讓老百姓更好地參與到環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中來，實現(xiàn)環(huán)境的全民治理。 

利用大數(shù)據(jù)技術(shù)改變單線思維 

社會的廣泛參與，不僅有利于“將權(quán)力裝進籠子”，也可以彌補政府在環(huán)保管理方面的經(jīng)費不足。如環(huán)境監(jiān)測，可以充分調(diào)動民眾參與的熱情，讓每一個老百姓都成為環(huán)境問題的監(jiān)督者。今年6月19日，環(huán)保部在北京推出“環(huán)保隨手拍”，零距離連接公眾與環(huán)境污染監(jiān)督，就是一個很好的嘗試。 

而在具體的污染物溯源監(jiān)測方法上，傅濤建議，可以考慮采用大數(shù)據(jù)方式，通過對污染地區(qū)病患者的數(shù)據(jù)分析，反推出該區(qū)域可能的污染情況。或者通過某水體內(nèi)魚類生長相關(guān)數(shù)據(jù)，反推出水體污染狀況。在移動互聯(lián)和大數(shù)據(jù)時代，這作為一種嘗試，可以改變政府在環(huán)保管理中的單線思維。 

“時代在變，我們不能局限在以往的經(jīng)驗里。”傅濤說，不能與政策的大方向背道而馳，政府的環(huán)境管理同樣應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境治理，依法行政，采購社會服務(wù)，利用移動互聯(lián)思維和大數(shù)據(jù)技術(shù)，強化民眾參與和信息公開，讓每一個民眾都參與到環(huán)保事業(yè)中來。

(來源：E20環(huán)境平臺  作者：谷林   時間：2015-1-21）

編輯： 任萌萌