時間： 2016-10-31 11:22
來源： 中國水網
作者： 薛濤
導讀：筆者看到了國務院頒發的《城鎮燃氣管理條例》第十四款的規定：“社會資金投資建設的燃氣設施，投資方可以自行經營，也可以另行選擇燃氣經營者。”對此，筆者認為其可能導致違背了國務院25號令《特許經營管理辦法》和住建部126號文《特許經營條例》，并可能陷入公權私授的雷區。
近日，筆者無意中看到了城鎮燃氣管理條例(2016年修訂版)：該條例早在2010年10月19日被國務院第129次常務會議通過， 2010年11月19日公布， 自2011年3月1日起施行。近期，該條例根據2016年2月6日發布的國務院令第666號《國務院關于修改部分行政法規的決定》修改，刪去《城鎮燃氣管理條例》第十五條第三款：“(三)企業的主要負責人、安全生產管理人員以及運行、維護和搶修人員經專業培訓并考核合格”。由于本條更新，使這個舊則出現在眼前。
但是，筆者這次看到了該文件第十四款的規定：“第十四條 政府投資建設的燃氣設施，應當通過招標投標方式選擇燃氣經營者。社會資金投資建設的燃氣設施，投資方可以自行經營，也可以另行選擇燃氣經營者。”同時，全文中無一處地方說到涉及特許經營的應遵循與之相關的法規條例的要求。
然而，根據2015年國務院第25號令，由發改委、財政部、住建部等七部委聯合發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(目前PPP尤其特許經營領域最高級別文件)，第二條“中華人民共和國境內的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動，適用本辦法。”第十五條“第十五條實施機構根據經審定的特許經營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。”
由于特許經營管理辦法并未明確市政工程基礎設施和公用事業領域的準確范圍，對于適用于住建部管轄范圍的市政公用事業，我們依然要在126號文件中找到出處：“第二條 本辦法所稱市政公用事業特許經營，是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業，依法實施特許經營的，適用本辦法。”
因此，在目前尚未有其他文件準確將燃氣從被“特許經營”所管轄的范圍內取消的情況下，兩個特許經營管理文件對燃氣類公用事業的特許經營要求，均與城鎮燃氣管理條例(包括本2016年修訂版)發生實質性沖突：我們可以從“燃氣”文中理解的是，如果是政府投資的項目，應當通過招投標方式選擇燃氣(特許)經營者，而如果是社會資金投資建設的燃氣設施，則投資方自行運營。全文并未明確規定，如果選擇社會資金的投資方(等同于社會資本)，也未明確規定特許經營期的限制，實際上，雖然本文有許可證制度等監管要求，按本條例字面上理解，《城鎮燃氣管理條例》其實是將燃氣領域列入私有化的范圍對待。
簡單來看，公用事業的市場化，可以從社會資本參與程度和政企界面后移程度可以逐步分為：公建公營→公建民營(短周期(1-3年)委托服務)/政府購買服務(不含融資)→政府購買服務的PPP(PFI，含融資)/政府付費的BOT(含基礎設施融資)→狹義特許經營(含基礎設施融資，直接向政府以外的直接用戶收費，具體參見文末我的文章鏈接)/合資合股包含經營屬性的PPP→公用事業供給被監管下的私有化。
本條例2011年頒布時這項沖突未被覺察，但這次修改后的再次進入筆者視野，是因為國家在PPP涉及的各行業各方面正在全面變革，使這個條例這方面的缺失顯得十分眨眼，也凸顯了PPP的頂層結構設計的不足，和立法之急需，以及立法本身提高針對性的需求(比如確定明確的轄制范圍，確定特許經營的明確內涵等等)。
筆者可以理解其背后是，由于燃氣定價受公益性偏見影響較小，價格機制較健全，定價普遍滿足全成本加合理收益的要求，擺脫了財政補貼，因此，在市場化中反而被PPP所忽視。
但是，即便如此，特許經營制度的另一個重要內涵，是由狹義的特許經營所具有的壟斷性特征和公益性特征出發，以保護居民利益和市場公平為原則，對于燃氣投資運營商的選擇應采用公開公平的招投標程序和向公眾公示的要求，對其后期監管和價格調整，包括特許經營許可的周期，都應有相應的約定。而現在《城鎮燃氣管理條例》對比國務院25號令以及126號文，在社會資本選擇、信息公開、價格調整、政府監管、用戶利益保障、公平競爭等方面的要求或者欠缺，或者蒼白無力。很明顯，由于社會資本選擇的公開招標要求條款的缺失和指向特許經營管理辦法的要求的缺漏，僅僅按照《城鎮燃氣管理條例》來操作燃氣的市場化，很可能涉嫌公權私授。
根據本案例，筆者有如下感受：
1、PPP和公用事業的改革力度頗大，但頂層結構依然缺乏設計，補丁性的規章文件未必能夠解決問題，PPP立法必須統一考慮公用事業改革的整體架構問題。
2、我們期許能夠加強力度協調行業部門為PPP立法和制定各項規章提高針對性，卻也要注意到行業部門具體負責人可能不熟悉PPP和特許經營所帶來的問題。
3、當前各部門改革力度頗大，各行業和領域的規章之間沖突愈見頻繁，需要嚴肅視之。
4、PPP中的特許經營是非常重要和有效的機制設計，但是在立法階段被高度重視和泛化，而現階段又被忽視，很是危險(算不算始亂終棄?)。此外，任何概念的泛化都會稀釋核心邏輯，害處也是多多。
5、回到我文下所附兩篇文章所反復強調的，對PPP的深入研究，尤其通過準確分類，針對狹義的PPP和狹義的特許經營的核心要素的挖掘和針對性的制定規章和立法，是避免PPP和其他行業改革走入混亂的急需之舉。
中午休息時間匆匆半小時寫就，不夠嚴謹，還請各位底部留言幫助完善，尤其律師朋友。謝謝。
附：本文相關文章鏈接
薛濤：DUANG! 為了純潔隊伍，該把環保踢出特許經營范圍了!
編輯： 趙凡
武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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