背景

回望2014年全年的中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)，政策的頻繁發(fā)布背后，是深改元年啟動的整個政策體系的逐步重置，而這必將深刻改變未來中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局。按照我們提出的產(chǎn)業(yè)政策分析框架，可以從需求、交易、投資、產(chǎn)權(quán)四個角度系統(tǒng)解構(gòu)這些政策如何共同作用對環(huán)境產(chǎn)業(yè)造成的影響，需要注意的是，很多政策仍然在路上，需要從趨勢上予以把握。

“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)保法》，加上2013年年底發(fā)布的大氣十條，以及結(jié)合接踵而至的水十條、土十條、《大氣污染防治法》等等, 都是典型的需求類政策，不斷提高的標(biāo)準(zhǔn)和日益嚴(yán)格的監(jiān)管，帶來環(huán)境需求的廣域化，打開了數(shù)萬億環(huán)保新需求的天花板。但從環(huán)境需求轉(zhuǎn)為市場需求，實(shí)現(xiàn)環(huán)境產(chǎn)值，卻一直沒有那么簡單。排污企業(yè)（工業(yè)治污）、地方政府公共服務(wù)部門（準(zhǔn)公益性質(zhì)的市政公共服務(wù)—供排水、城市垃圾）、環(huán)保部門（環(huán)境監(jiān)測）是這三類典型的環(huán)境需求方，在過往就存在，這些需求的放大部分卻一直無法有效地全面轉(zhuǎn)化為環(huán)境產(chǎn)值。近年來伴隨著環(huán)境的惡化和群眾環(huán)境意識的提高，跨區(qū)域跨時域的環(huán)境修復(fù)和流域治理需求（純公益性質(zhì)）成為新爆發(fā)的環(huán)境需求，無論資金總需求還是產(chǎn)值轉(zhuǎn)化的難度都比前者更是大得多。

環(huán)境需求如何轉(zhuǎn)化為市場需求？資本市場如何能發(fā)揮杠桿作用進(jìn)入環(huán)境產(chǎn)業(yè)？我們看到這正是2014年一系列出臺的政策法規(guī)中努力做到的：面對政府-企業(yè)-公眾三元關(guān)系的變化，強(qiáng)化了環(huán)保政策轉(zhuǎn)向以環(huán)境效果出發(fā)的一系列需求倒逼，并通過進(jìn)一步推廣第三方治理和包含特許經(jīng)營、ppp在內(nèi)的政府采購公共服務(wù)等方式形成小政府與新政企的關(guān)系界面并帶來了新的商業(yè)模式；而新《預(yù)算法》等系列法規(guī)政策所催生的地方政府“資產(chǎn)負(fù)債表”與“現(xiàn)金流量表”的重構(gòu)，配合資本市場的改革和混合所有制，將以成功升級轉(zhuǎn)型的重資產(chǎn)方陣和地方服務(wù)方陣（E20發(fā)布的環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖中的A/B方陣）為載體最終接通資本市場和社會資本，為環(huán)境產(chǎn)業(yè)帶來更通暢充沛的資金流轉(zhuǎn)，最終將環(huán)境需求轉(zhuǎn)化為市場需求和環(huán)境產(chǎn)值。

1. 政企民三元關(guān)系的建立將激發(fā)環(huán)境需求的大市場，同期PPP、特許經(jīng)營、第三方治理等政策推動了環(huán)境交易關(guān)系的重構(gòu)

移動互聯(lián)時代以及PM2.5帶來的全民眾對環(huán)境問題的日益關(guān)注，驗證了環(huán)境產(chǎn)業(yè)從政企時代走向政企民三元關(guān)系的時代。解讀2014年系列法規(guī)政策，恰恰要考慮本屆政府在這方面的轉(zhuǎn)變，群眾參與和信息公開，作為本屆政府重構(gòu)三元關(guān)系的基本法則，可以在近期很多政策法規(guī)中找到他們。新《環(huán)保法》中提出的環(huán)境訴訟和信息公開，為老百姓參與監(jiān)管環(huán)境污染，打開了一扇窗戶，此為新《環(huán)保法》的重要突破，與之同步的是，國發(fā)63號文及新預(yù)算法要求的政府財務(wù)報告的公開，必將正向促進(jìn)PPP項下政府支付的信用保障。這種政企民三元關(guān)系的建立，導(dǎo)致環(huán)境服務(wù)轉(zhuǎn)由從效果出發(fā)而帶來市場競爭的有效性和企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，由此倒逼環(huán)境需求轉(zhuǎn)化為環(huán)境產(chǎn)值，為達(dá)此目的，則需要重建一直低效的環(huán)境產(chǎn)業(yè)交易關(guān)系，使環(huán)保行業(yè)真正告別“關(guān)系市場”進(jìn)入品牌時代。

第三方治理，是意圖在這樣的環(huán)境需求下，著力于重建污染企業(yè)與治污企業(yè)的正常交易關(guān)系，環(huán)保法的趨嚴(yán)和民眾監(jiān)督的加入，將會有效倒逼環(huán)境成本伴隨著產(chǎn)業(yè)升級結(jié)構(gòu)調(diào)整最終真正進(jìn)入生產(chǎn)成本，使環(huán)境需求真實(shí)化。而日益嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)行，排污者和治污者均要被置于監(jiān)督之下承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險，這將終結(jié)工業(yè)治污的脈沖型采購，使企業(yè)的環(huán)保設(shè)施真正處于認(rèn)真運(yùn)行之下，為真正專業(yè)化的外包服務(wù)打開需求市場，從而能夠產(chǎn)生真正優(yōu)秀的第三方運(yùn)營企業(yè)主體。而治污風(fēng)險的強(qiáng)化也會進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境服務(wù)的專業(yè)化水平，淘汰低水平服務(wù)商，并為優(yōu)秀（達(dá)標(biāo)、節(jié)能、性價比、全生命周期成本…）的技術(shù)和產(chǎn)品真正打開需求市場。

針對公共服務(wù)需求的特許經(jīng)營，重建的是政府公共服務(wù)部門和環(huán)境企業(yè)的有效交易關(guān)系。環(huán)境監(jiān)測、環(huán)評、監(jiān)理領(lǐng)域所推行的第三方服務(wù)，重構(gòu)的是政府環(huán)保職能和環(huán)境服務(wù)企業(yè)的交易關(guān)系。財政部偏重從預(yù)算和債務(wù)管理角度出發(fā)所主導(dǎo)的PPP，呼應(yīng)著發(fā)改委從引入社會資本角度所倡導(dǎo)的PPP，雖然目的不同，但都促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。PPP范圍不但涵蓋了上述內(nèi)容，更將會在地方政府的執(zhí)行中擴(kuò)展到管網(wǎng)建設(shè)、行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境修復(fù)和流域治理這類純公益的政府采購性項目類型。但是跨區(qū)劃的環(huán)境修復(fù)和流域治理需求，則需要更復(fù)雜的交易機(jī)制才能解決，在這方面展開努力的水權(quán)和排污權(quán)交易政策仍需探索。

除了財政部推出的一系列PPP的指導(dǎo)文件，發(fā)改委也同時在第三方治理、特許經(jīng)營立法和推動PPP方面做了很多工作。遺憾的是發(fā)改委所負(fù)責(zé)的特許經(jīng)營立法任務(wù)沒有如期完成，特許經(jīng)營從法律層級暫時降低至部門管理辦法，使更需要被權(quán)利約束的地方政府未能達(dá)到被充分約束，《辦法》難以真正保護(hù)企業(yè)的利益。此外，從各部門出臺的文件到具體執(zhí)行來看，溝通協(xié)調(diào)仍然是有顯薄弱。回頭看，倒是2013年9月30日，國務(wù)院所公布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》指導(dǎo)性高于前述的各項文件，因為公共服務(wù)采購可以涵蓋除了工業(yè)治污以外的其他三類環(huán)境交易，而PPP、特許經(jīng)營等都是其偏重于從某一角度（PPP偏重于地方債務(wù)管理和資本合作角度，特許經(jīng)營偏重能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)營收入的公共服務(wù)行為）出發(fā)的表征。

民眾廣泛參與對政府治理環(huán)境所達(dá)成的“可感知”效果的壓力，以及為此通過在環(huán)保方面大力推進(jìn)政府購買服務(wù)推動政府職能的轉(zhuǎn)變，最終政府從環(huán)境治理的直接參與者，轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境治理效果的購買者和監(jiān)管者，因此，國家的環(huán)保規(guī)劃亦隨著從污染排放的約束性指標(biāo)向面向效果的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。

2. 約束性指標(biāo)和投資項目型的法律和規(guī)劃開始轉(zhuǎn)向從環(huán)境效果導(dǎo)向

新《環(huán)保法》除了上述重要條款，值得關(guān)注的還有第六條對責(zé)任的明確界定，明確了地方政府對環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，并列入信息公開和任期考核的范圍。與此同時，第十五條區(qū)別于原第十條的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，明確提出了由環(huán)保部提出地方執(zhí)行的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的概念，將排放的約束性指標(biāo)變?yōu)槊嫦蛐Ч沫h(huán)境指標(biāo)。

與之同步的是，我們看到國家發(fā)布的大氣十條、即將發(fā)布的水十條也有了相應(yīng)的變化。國家以往發(fā)布的規(guī)劃往往是帶有計劃經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的中央財政轉(zhuǎn)移支付及地方配套資金的投資項目規(guī)劃和資金分配規(guī)劃，而很多企業(yè)想象以往一樣撲捉大氣十條所提到的兩萬億采購機(jī)會，卻發(fā)現(xiàn)在部委各項文件中很難找到明確的項目清單。明年水十條、土十條等行動計劃和其他規(guī)劃的陸續(xù)出臺，可以預(yù)料將類似大氣十條將以環(huán)境效果指標(biāo)導(dǎo)向而不是工作導(dǎo)向，是環(huán)境政策從指標(biāo)性環(huán)保向效果性環(huán)保轉(zhuǎn)變的一個跨越。而需要達(dá)成環(huán)境指標(biāo)改善的最終效果，需要環(huán)保治理從單點(diǎn)走向多元，從分割走向系統(tǒng)，這就帶來了對環(huán)保部所倡導(dǎo)的合同環(huán)境服務(wù)和綜合環(huán)境服務(wù)的需求，未來為促進(jìn)執(zhí)政和市場效率所構(gòu)建的“小政府”面對環(huán)境效果責(zé)任壓力，將更加依賴環(huán)境一級開發(fā)市場與綜合解決方案提供商的出現(xiàn)，為其提供以環(huán)境指標(biāo)為導(dǎo)向的總承包服務(wù)。這樣的需求被滿足的過程最終將帶來環(huán)境服務(wù)界面的第四次上移（前三次上移是指設(shè)備提供、工程服務(wù)、單元投資運(yùn)營），實(shí)現(xiàn)政府與環(huán)境服務(wù)企業(yè)的面向效果的直接對接。

與之相匹配的是，政府采購公共服務(wù)，亦是面向效果付費(fèi)的一個政策依據(jù)。而作為地方環(huán)境責(zé)任主體的地方政府面臨當(dāng)下對地方債務(wù)的清理和整頓的大背景下，產(chǎn)業(yè)資本如何通過項目投資和產(chǎn)權(quán)并購兩個方面如何發(fā)揮作用，如何構(gòu)建面向效果的政企之間有信用有效率的環(huán)境服務(wù)關(guān)系都是重要的突破方向。面向效果的綜合環(huán)境要求，必然將以特許經(jīng)營為標(biāo)志的市場化相對成熟的市政公共服務(wù)領(lǐng)域中涉及環(huán)保的方面向行政區(qū)劃內(nèi)的流域治理業(yè)務(wù)和環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域發(fā)生擴(kuò)展，住建部所提出的廠網(wǎng)一體化的市場化方向僅僅是其中的一個開始。

值得注意的是，在面向效果的服務(wù)中，如何制定考核指標(biāo)、如何評定驗收效果還未形成機(jī)制，且單純的面向效果的付費(fèi)機(jī)制尚不能形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流支持運(yùn)營，面向效果的環(huán)境服務(wù)的實(shí)施如何落地將成為下一階段的工作重點(diǎn)。

3. 從投資和產(chǎn)權(quán)兩個角度結(jié)合來看，地方政府的“兩表重構(gòu)”趨向和國有資產(chǎn)混合所有制的展開，配合資本市場的機(jī)制創(chuàng)新，將帶來產(chǎn)業(yè)大資本時代的來臨

為配合《預(yù)算法》的實(shí)施，2014年多項涉及地方融資和預(yù)算管理的文件出臺，包括國務(wù)院63號文、國務(wù)院60號文、國務(wù)院43號文、財政部76號文、以及國家發(fā)改委、財政部雙雙發(fā)力的PPP和特許經(jīng)營等多項政策組合推出，宣告?zhèn)鹘y(tǒng)模式的地方政府投融資平臺模式宣告終結(jié)，同時土地財政也將逐步轉(zhuǎn)型，地方政府的“資產(chǎn)負(fù)債表”面臨更新?lián)Q代，地方財政不再是城投公司融資的“忠實(shí)背書”，政府投資方面的增量以及城投資產(chǎn)整合后的存量中，有很大比例是環(huán)境資產(chǎn)，其中將有相當(dāng)比例轉(zhuǎn)而通過PPP和混合所有制的方式引入社會資本來盤活，為地方政府融資開辟新的可持續(xù)通道，也由此打破多年來飽受詬病的社會資本融通不暢的關(guān)節(jié)，同時通過引入市場機(jī)制提高政府投資建設(shè)及國有資產(chǎn)運(yùn)營的效率。

而與之呼應(yīng)的是一系列相關(guān)資本市場政策的改革。伴隨著資本市場對包含市政基礎(chǔ)設(shè)施部分在內(nèi)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)的追捧，中國的環(huán)境公司已到了扎堆上市時期，而新三板的開放為環(huán)保企業(yè)占有典型多數(shù)的中小企業(yè)的股權(quán)融資、并購和未來注冊制項下轉(zhuǎn)板上市提供了契機(jī)。同時，在產(chǎn)業(yè)基金和PPP項目融資模式的帶動下，包含社保資金、保險資金等低成本資金在內(nèi)的追求低風(fēng)險的資金，必將大體量進(jìn)入市政基礎(chǔ)建設(shè)和環(huán)境領(lǐng)域。澎湃的資金潮，將通過E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院所發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖》中A方陣（重資產(chǎn)投資運(yùn)營集團(tuán)）和B方陣（地方控股綜合性環(huán)境服務(wù)集團(tuán)）的傳導(dǎo)，進(jìn)入環(huán)境產(chǎn)業(yè)的巨大資金需求池中，而以A/B方陣重資產(chǎn)企業(yè)為主角的資金流轉(zhuǎn)中，產(chǎn)業(yè)的并購、收購浪潮必將繼續(xù)大規(guī)模襲來。

涉及到環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施方面，大中規(guī)模的污水處理廠建設(shè)面臨晚期，垃圾焚燒廠BOT項目也在周期頂點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域需要再次擴(kuò)容，而市政公共服務(wù)中的管網(wǎng)和村鎮(zhèn)設(shè)施部分以及環(huán)境修復(fù)等項目雖然是近年來地方政府在環(huán)境效果導(dǎo)向壓力下必須面對的巨量投資需求，卻由于其更強(qiáng)的公益性特點(diǎn)無法簡單實(shí)現(xiàn)BOT融資模式。為了實(shí)現(xiàn)A/B方陣在這些領(lǐng)域的資金投入，則需要依托將地方政府PPP模式項下的支付列入常年財政預(yù)算，確保可被資本市場所信賴的地方政府長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流支出作為項目回報依托，而這些重構(gòu)地方政府“現(xiàn)金流量表”的趨勢也可以同時在本段開篇各類政策中看到，在國發(fā)60號文中還可以看到中央政府轉(zhuǎn)移支付也將同樣作出改變。

對應(yīng)的，地方政府同時也需要更穩(wěn)定的收入來源來應(yīng)對逐漸增加的、更具長期性的環(huán)境服務(wù)采購的支出，將可追溯的環(huán)境成本最終納入由產(chǎn)生者支付，同時促進(jìn)整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，是即將出臺的環(huán)境稅和一系列費(fèi)、價、稅厘清和改革的方向。這其中，還包括水權(quán)、排污權(quán)交易等市場機(jī)制的完善對環(huán)境成本付費(fèi)機(jī)制的補(bǔ)充。

結(jié)語

改革開放的三十年，也是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展啟動的三十年，隨著國家全面發(fā)展而逐年加速增加的環(huán)境需求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于環(huán)境產(chǎn)值的遞增速度，也最終導(dǎo)致了今天的環(huán)境容量的超限和環(huán)境危機(jī)的四處爆發(fā)。造成其中差距的一個直接原因，是資本市場僅僅識別了環(huán)境需求中的市政公共服務(wù)和個別大型企業(yè)的工業(yè)治污（脫硫脫硝）領(lǐng)域，現(xiàn)在的上市公司，其實(shí)只是完成了眾多環(huán)境需求中已被識別的上述四五項而已。而在二十一世紀(jì)，離開資本的推動市場就無法成熟，產(chǎn)業(yè)就無法真正形成。

發(fā)生在改革元年的一系列政策，正努力將機(jī)制注入體制，將政策對接市場，將資本貫通產(chǎn)業(yè)，最終將環(huán)境需求全面轉(zhuǎn)化環(huán)境產(chǎn)值。今天的環(huán)境產(chǎn)業(yè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有定型，未來的規(guī)模可以是現(xiàn)在的十倍，結(jié)合政策系統(tǒng)的全面重構(gòu)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)重構(gòu)正在開始，資產(chǎn)重置與大資本時代的來臨，今天優(yōu)秀的公司未必能在明天繼續(xù)領(lǐng)先，已經(jīng)在市政公用的環(huán)境服務(wù)行業(yè)初步形成的A/B方陣，和希望抓住本次環(huán)境產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的機(jī)遇成功切入的其他相關(guān)行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)，需要在環(huán)境服務(wù)界面第四次上移中把握機(jī)會，升級為環(huán)境一級開發(fā)市場與綜合解決方案提供商，作為接通技術(shù)及社會資本對接環(huán)境需求的橋梁，伴隨著中國整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，最終將環(huán)境需求全面轉(zhuǎn)化環(huán)境產(chǎn)值。

(來源：E20環(huán)境平臺  作者：傅濤  薛濤   發(fā)布時間：2015-1-4）

編輯： 任萌萌