隨著經濟增速放緩，中國政府在債務高企的同時，財政收入也在減速，收支矛盾凸顯。2014年全國財政收入同比增長8.6%，創23年來新低。而截止至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.70萬億元人民幣。2014年PPP元年以來，對PPP淪為地方政府融資工具的擔憂之聲不絕于耳，十多省份出臺的PPP項目總投資計劃已接近兩萬億元。這些規模龐大的PPP項目中，有相當部分目前只是規劃，尚未開始運作，而當這些項目進行運作后，急需對地方政府財政承受能力進行論證和評估。于是，4月14日，期待已久的財政部21號文之PPP 財政承受力評價閃亮登場。 

一、21號文構筑了PPP項目的“天”（天花板），也構筑了PPP項目的“地”（地方政府支付信用）

文件本身對地方政府通過PPP方式融資的額度和方式給與了個規范，此項內容的意義已由多方評論，不再贅述，政府未來預算走向長期化、科學化、公開化和計劃性的趨勢依然不變，除了文件本身約束了地方政府的PPP融資天花板這個“天”以外，很重要的另一個作用，其實是在通過制度化建設和政府財務報表體系的重構，尤其是每一年度全部PPP項目都納入預算的規定，即凡是通過財政可承受能力論證的PPP項目均進入政府一般公共預算，納入公共預算也意味著PPP支付將被人大監督，通過公開和科學計劃性，試圖解決長期詬病的地方政府支付信用問題，這是PPP項目未來能夠健康發展的基礎，也就是PPP項目的“地”。

二、天花板到底有多高：個人估計直接依賴政府補貼拉動的PPP新設項目約為3萬億

根據2015年兩會預算，中央本級一般公共預算支出約為2.5萬億元,地方一般公共支出預算（含中央轉移支付部分合計）約14.5萬億元。而地方14萬億的“總盤子”，如果其10%，即1.4萬億，可以僅僅完全依賴政府補貼方式拉動的PPP項目總規模，理論上的“天花板”可以達到14萬億以上。

以兩個城市作為具體的樣本。北京，一般公共預算約為2200億元, 而洛陽市級一般公共預算約為100億元；可以知道，北京市可以同期開展的純公益PPP項目的最大限度是2000億元左右，而洛陽則是100億元。

不過，地方政府是否有10%的一般公共預算余糧可以拿來購買PPP的服務，則要具體分析，對于地方政府負債已經過高的城市，PPP項目的規模將受到極大限制；此外，還要考慮到十多年特許經營改革以來，積累的PPP支付項目也占用了上述額度，實際上新增PPP項目的天花板，個人估計，應該只有理論值的2成。

廣發證券李茂年先生給出基于歷史經驗對比法的另一種算法，中央公共預算的2.5萬億，10%為2500億，假定一半用于基礎設施建設，參考國家統計局顯示2013年國家預算內資金占全社會固定資產投資4.5%，則拉動PPP項目為2.8萬億。

考慮到經濟下滑情況下的“保七戰役”，個人對PPP天花板的估計在3萬億元。 

三、省財政廳將在PPP項目的管理中發揮更大的作用

第六條 各級財政部門（或PPP中心）負責組織開展行政區域內PPP項目財政承受能力論證工作。省級財政部門負責匯總統計行政區域內的全部PPP項目財政支出責任，對財政預算編制、執行情況實施監督管理。

第二十五條 每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。 

四、純公益項目完全被納入PPP范圍，為在PPP范疇內落實69號文的環境修復類項目的購買公共服務和環境績效合同服務落地鋪平道路

大家可以對比財政部76號文”關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知”的相關描述:

“（二）確定示范項目范圍。……各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，……優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。

（五）完善項目財政補貼管理。對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼。” 

可以看到，財政部76號文乃至后期的國發60號文“第二款創新生態環保投資運營機制”和“第四款推進市政基礎設施投資運營市場化”中，對包括具有巨大市場需求的環境修復類的純公益項目的PPP和購買服務均采取了遮遮掩掩的陳述方式，PPP首先還是鼓勵在有收益的項目或者準公益的項目中進行。但是，在國發69號文中，伴隨著第三方治理包括政府購買環境公共服務和大力推進環境績效合同服務被明確寫入之后，（具體參見“薛濤簡評國發69號文之第三方治理”）。本條文中，歷史性的，將純政府付費(即純公益項目)明確納入了PPP推進的范圍，而這，是國發69號文的方向的進一步落實。環境修復領域的PPP市場，正從各地模糊的嘗試，走向被中央部委明文確認。 

21號文“第十一條運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。” 

五、市政環保設施和環境修復類項目的占比仍需觀察

值得提出的是，21號文對PPP項目在行業和領域均衡性評估提出要求，這也是要由省財政部門根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布，防止某一行業和領域PPP項目過于集中。軌道、保障房和市政都會在其中占有較大的比重。建設部主推的海綿城市、地下管廊也會占有一定比例，在重重分配之后，環境修復類項目是否能占到多大比例，還有待觀察，也要看“水十條”出臺后對地方政府斷面要求的剛性指標實施的力度。但是，譬如洛陽這樣的城市，簽署上百億的市政環境類大型PPP項目，實際上是占滿了所有其約定的天花板（當然污水處理費等有收費的項目可以減除），能否實施還需觀察。 

六、地方政府執行能力仍需觀察

無論是財政承受力評價的實施，還是他尚未團聚的“好姐妹”VFM（物有所值論證），都要求較高的專業能力，在簡單的BOT項目十幾年來都被地方政府執行的有些“一地雞毛”的情況下，這些復雜的工具如何能被地方政府認真地使用好，各方確實還心存疑慮。其中，各家咨詢公司的作用還是不容忽視，當然，也是他們業務的好年份。地方政府的能力建設和執行誠意，我們需要繼續觀察。 

七、部委間的協調仍需觀察

發改委的立項權利，以及其本身對PPP項目的推動，與本文出臺后財政系統對PPP的管理強化，兩者如何協調？PPP項目中，涉及建設部、環保部等其他部委的事宜，也存在著從中央到地方的大量協調工作，在九龍治水已成傳統的背景下，各方主管能否步調一致？仍需觀察。

（來源：E20研究院 作者：薛濤  發布時間：2015年4月15日）

編輯： 李丹