環(huán)境污染第三方治理未來一段時間內將有范本可循。

近日，國家發(fā)展改革委環(huán)資司根據(jù)《國務院辦公廳關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，就《環(huán)境污染第三方治理合同（示范文本）》（下稱《合同（示范文本）》）向社會公開征求意見。

據(jù)悉，《合同（示范文本）》征求意見截止日期為2016年6月3日，包括建設運營和委托運營兩種模式。

其中，建設運營模式包含內容較多。主要為由甲方排污單位授權乙方環(huán)境服務公司采用特許經(jīng)營方式，為甲方項目的配套環(huán)保工程進行建設、運營和管理。乙方收益在特許經(jīng)營過程中，因環(huán)保設備運行而獲得的，由甲方支付。

委托運營模式中，甲方排污單位將項目的環(huán)保設施運行、檢修和運行維護等相關工作委托乙方環(huán)境服務公司完成。合同價格為乙方運行、檢修和運行維護等相關工作年承包費用，由甲方支付。

采訪中，業(yè)內人士一致評價《合同（示范文本）》的出臺，彰顯了國家推行環(huán)境污染第三方治理的決心，并進一步明確了環(huán)境污染第三方治理的內涵邊界。但就合同文本內容，也存在進一步完善的空間。

初衷：搞好治污工作

環(huán)境污染第三方治理是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托專業(yè)環(huán)境服務公司進行污染治理的治污模式。

記者了解到，在發(fā)達國家的環(huán)境污染治理中，環(huán)境污染第三方治理的比重占到45%左右。“相比之下，我國的第三方治理比重較低，尚處于環(huán)境污染第三方治理市場發(fā)展的初期階段，《合同（示范文本）》無疑是頂層設計逐步落地的重要舉措之一，有助于推動環(huán)境污染第三方治理的快速發(fā)展。”濟邦咨詢總經(jīng)理徐玉環(huán)在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時如是說。

中投顧問環(huán)保行業(yè)研究員侯宇軒在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時透露，《合同（示范文本）》是國家出臺環(huán)境污染第三方治理的頂層設計，對推動環(huán)境污染第三方治理起到積極作用。“通過采取合同的形式限定第三方治理過程中雙方權責，能夠促使其朝著規(guī)范化、法治化方向發(fā)展，同時也為第三方治理行業(yè)發(fā)展提供良好環(huán)境。”

“2015年1月14日發(fā)布的國發(fā)69號文《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》中未能將環(huán)境污染第三方治理和政府采購環(huán)境服務以及環(huán)境BOT、PPP模式作出明確區(qū)分。《合同（示范文本）》主要針對工業(yè)治污領域，某種程度上是對環(huán)境污染第三方治理相關概念內涵的明確。”北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長薛濤對此感到欣慰。

文本僅作為參考而不應生搬硬套

然而，對于這樣兩份文本，業(yè)內人士表示，未來還有不少需要完善的空間。

薛濤在接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時表示，就《合同（示范文本）》細節(jié)內容來看，針對部分行業(yè)匹配度較高，但不一定適用于全部工業(yè)領域。

“不同的行業(yè)有各自的特點，哪怕是細分行業(yè)之間也存在著不可忽視的差異性，用一份《合同（示范文本）》來囊括所有的工業(yè)類型不太現(xiàn)實，這會降低合同的實用性、增加操作難度，不利于《合同（示范文本）》的推廣與落實，所以應該遵循行業(yè)差異性，分行業(yè)再出臺具體的指導意見或者方針。”侯宇軒如是說。

為避免各地奉示范文本為“標尺教條”增強文本的適用度，徐玉環(huán)建議，在示范文本前加一個聲明，聲明本文本僅可作為做同類項目的參考文本，提倡在簽訂合同時還應聘請專業(yè)第三方服務機構，針對項目特點及委托方的需求等進行差異化條款設計。

“通讀完整個文本，容易產(chǎn)生錯覺，是拿了一份政府授權的特許經(jīng)營合同來約定排污企業(yè)和環(huán)境服務公司之間的主要權利及義務關系，如在建設運營模式下的示范文本，約定了特許權、特許范圍、特許的獨占性等，用詞容易讓人誤以為此合同是政府方或政府方授權的主體和社會資本之間帶有行政授權和民事合同雙重性質的合同關系，未能很好體現(xiàn)本示范文本的合作雙方是兩個平等市場主體之間的合作。建議未來在合同條款約定及表達措辭等方面都能有所調整，更好指導實踐。”有著多年特許經(jīng)營項目經(jīng)驗的徐玉環(huán)感慨說。

薛濤則明確表示，文本中應注意使用“特許經(jīng)營”這個詞匯。“在中國，特許經(jīng)營已和PPP緊密聯(lián)系在一起，而且國家發(fā)展改革委法規(guī)司針對PPP的特許經(jīng)營立法也在進程中。基本邏輯指的就是政府公共服務的外包，而在工業(yè)第三方治理中應用特許經(jīng)營的概念則容易產(chǎn)生混淆。”

績效考核未來有待明確

徐玉環(huán)表示，在環(huán)境污染第三方治理中，一個核心的問題就在于績效考核。“績效考核關系到治理效果達標與否以及相關的付費問題。”

記者注意到，在建設運營模式中，有關于計價方面，《合同（示范文本）》是這么描述的：依據(jù)不同的項目特點進行計價，如對于廢水處理，可按“收益=處理成本×流量”進行計算。

“就廢水而言，如果僅按照收益=處理成本×流量來計算，有些過于簡單粗暴。僅關聯(lián)財務及數(shù)量指標，收益及付費沒有和治理效果有效關聯(lián)，如未有效考慮廢水種類及處理難度，以及去除率、達標率等重要的綜合性指標。倘若按這個來作一刀切的考評，很容易出現(xiàn)治污企業(yè)鉆空子的現(xiàn)象，反而容易導致治理不達標。”徐玉環(huán)表示。

徐玉環(huán)建議，《合同（示范文本）》應該有一些主要的績效指標，而且這些指標也需要根據(jù)不同行業(yè)和不同污染物類型等進行差別約定。否則在操作中容易流于形式。

“還有一個問題，《合同（示范文本）》里不少條款的約定過于細節(jié)和絕對，缺乏彈性空間和調整機制。”徐玉環(huán)如是說。

徐玉環(huán)舉例說，在委托運營模式中，在崗位及定員上等皆有明確的約定，如約定運營人員多少人、部門主任多少人等等。而其實在環(huán)境污染第三方治理中，崗位設置及人員要求會因行業(yè)及項目治理需求的不同等存在較大差異而我們知道治理效果如何和單純的人數(shù)及崗位設置之間并無一一對應的關系，所以目前的約定未免有些令人費解。環(huán)境污染第三方治理建議是以最終治理效果為目標導向，輔以過程監(jiān)管、保障手段的落實等，此可能是更為有效的安排。另外，目前的示范文本有不少細節(jié)方面的詳細的刻板的約定，是否妥當，值得商榷，建議示范文本僅明確適用情形及機制安排等，留有一定的彈性空間。“這些條條框框的東西應該交由合同雙方在單個項目的合同文本中作約定，在示范文本中連違約金的金額都約定清楚，給人感覺就是示范文本失了分寸，把該給的合同雙方之間的自由談判空間給堵住了，反而不利于項目落地及推進。”

另外，徐玉環(huán)也指出，環(huán)境污染治理的績效考核指標也不應一成不變，在示范文本中應該有一個動態(tài)的績效調整機制，包括績效指標的調整、權重調整等的安排，動態(tài)調整周期及觸發(fā)機制等也可在示范文本中作原則性說明。

權責問題應繼續(xù)明晰

一直以來，在環(huán)境污染第三方治理中，一個令業(yè)內頭痛不已的問題就在于排污企業(yè)和治污企業(yè)之間的責任邊界的劃分。但在《合同（示范文本）》中，有關兩者之間的權責劃分的內容過于模糊，有待于進一步明確。

“在現(xiàn)實中，經(jīng)常會出現(xiàn)治理不達標的現(xiàn)象。這時候排污企業(yè)和治污企業(yè)經(jīng)常出現(xiàn)‘公說公有理，婆說婆有理’的現(xiàn)象。排污企業(yè)認為，它已經(jīng)將污染治理外包給治污企業(yè)了，那么如果不達標治污企業(yè)應承擔責任。而治污企業(yè)又認為，排污企業(yè)在實際操作中并沒有嚴格按照合同執(zhí)行，因此需要承擔責任。”薛濤如是說。

“有人認為，如果治污責任不能通過第三方治理來轉移，擔心工業(yè)企業(yè)沒有動力外包污染治理服務，但我并不認同。第三方治理的動力應來自專業(yè)化分工的內在需求，這其中的根本動力是來自環(huán)保監(jiān)管的落地。另一方面，如果任由排污企業(yè)將污染責任轉嫁到規(guī)模小很多的治污企業(yè)頭上，會帶來很多無法追責的環(huán)境污染風險的出現(xiàn)。因此找第三方治理污染并不意味著污染責任的轉移，而這應該在《合同（示范文本）》中予以明確說明。”薛濤指出。

薛濤認為，按照“誰污染誰負責”的原則，一旦出現(xiàn)排放不達標的現(xiàn)象，應首先追究排污企業(yè)相關責任。而排污企業(yè)可以根據(jù)具體的合同說明，來對治污企業(yè)進行違規(guī)行為的追責。

薛濤強調，在《合同（示范文本）之外，應該有關于權責關系相應的指導意見，“應該在具體合同中確定進入污染處理設施的污染物的種類和濃度，如果發(fā)生了治污不達標，可以將合同中規(guī)定的指標以及實際進入排污設施的污染物指標進行對比，來確定排污企業(yè)是否可以追究治污企業(yè)的責任。”

（來源：中國經(jīng)濟導報 作者：陳陽 

標題：專家辯析環(huán)境污染第三方治理文本：績效考核、權責問題成焦點

發(fā)布時間：2016年5月27日）

編輯： 李曉佳