經(jīng)過(guò)半年的制度搭建后，PPP（政府和社會(huì)資本合作）新機(jī)制的政策框架已基本建立，國(guó)家發(fā)改委近日宣布PPP新機(jī)制進(jìn)入全面推進(jìn)階段。

PPP新機(jī)制與此前PPP制度有很大差別，核心在于全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式，聚焦使用者付費(fèi)，不額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。

多位PPP專家告訴第一財(cái)經(jīng)，新PPP機(jī)制全面推進(jìn)仍面臨一些挑戰(zhàn)。比如，各方能否全面正確理解新PPP制度相關(guān)政策，以及實(shí)操中相關(guān)政策有待進(jìn)一步明晰，包括對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)政府投資支持或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼細(xì)則待明晰。再比如，新PPP項(xiàng)目靠使用者付費(fèi)覆蓋本息且有一定回報(bào)的項(xiàng)目較少，如何激發(fā)投資者參與，并平衡好國(guó)企和民企參與新PPP項(xiàng)目間的關(guān)系等。

近期國(guó)家發(fā)改委多次解答PPP新機(jī)制相關(guān)重點(diǎn)難點(diǎn)共性問(wèn)題，并計(jì)劃組織各地盡快推出一批符合PPP新機(jī)制要求的項(xiàng)目，最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，充分激發(fā)民間投資活力，鞏固好民間投資增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

政府支持是影響項(xiàng)目能否落地的核心

為了提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，2014年官方推廣PPP模式，此后幾年P(guān)PP項(xiàng)目出現(xiàn)“野蠻式”增長(zhǎng)，雖然在一定程度上改善公共服務(wù)，拉動(dòng)有效投資，但也暴露出一系列問(wèn)題，比如部分PPP項(xiàng)目支出責(zé)任“固化”，政府實(shí)質(zhì)上兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，而PPP項(xiàng)目大干快上加劇財(cái)政中長(zhǎng)期支出壓力。另外，PPP項(xiàng)目還存在適用范圍“泛化”，“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”，部分不合規(guī)項(xiàng)目新增隱性債務(wù)等問(wèn)題。

為此2017年開(kāi)始，相關(guān)部門強(qiáng)化PPP監(jiān)管，不少不合規(guī)的PPP項(xiàng)目被清理，PPP進(jìn)入規(guī)范發(fā)展期。2023年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱“PPP新機(jī)制意見(jiàn)”），將PPP模式范圍縮窄至基于使用者付費(fèi)特許經(jīng)營(yíng)模式。PPP回報(bào)機(jī)制也聚焦使用者付費(fèi)，即PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入須能覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用PPP模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。

為落實(shí)上述PPP新機(jī)制意見(jiàn)，國(guó)家發(fā)改委等六部門近期公布了修訂后的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（下稱《基建特許經(jīng)營(yíng)辦法》），國(guó)家發(fā)改委還印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱（2024年試行版）》等文件，并上線全國(guó)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目信息系統(tǒng)。

近期召開(kāi)的全國(guó)發(fā)展改革系統(tǒng)動(dòng)員推進(jìn)PPP新機(jī)制視頻會(huì)上稱，PPP新機(jī)制的政策框架已基本建立，新機(jī)制已進(jìn)入全面推進(jìn)階段。

PPP專家、北京市惠誠(chéng)律師事務(wù)所高級(jí)合伙人薛起堂告訴第一財(cái)經(jīng)，PPP新機(jī)制出臺(tái)后，面臨的最核心問(wèn)題，是如何讓基于使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目做到項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本且有利潤(rùn)。

“從實(shí)踐中來(lái)看，如果政府一分錢不補(bǔ)貼，很多使用者付費(fèi)項(xiàng)目?jī)H依靠經(jīng)營(yíng)收入很難覆蓋企業(yè)前期投入。因此客觀來(lái)說(shuō)真正適合PPP 新機(jī)制的項(xiàng)目比較少，項(xiàng)目真正推廣最終還需要政府合理補(bǔ)貼或投資支持。”薛起堂說(shuō)。

事實(shí)上，PPP新機(jī)制并未完全封堵項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼和投資支持，而重在規(guī)范。

根據(jù)上述PPP新機(jī)制意見(jiàn)，政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。

一位參與過(guò)上述推進(jìn)PPP新機(jī)制視頻會(huì)的人士告訴第一財(cái)經(jīng)，PPP新機(jī)制雖然聚焦使用者付費(fèi)，但同時(shí)允許政府給予政府投資支持和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。但到底該怎么補(bǔ)助，具體口徑未明確。從項(xiàng)目實(shí)際看，項(xiàng)目大多數(shù)需要政府給予支持，這是影響項(xiàng)目能否落地的核心和關(guān)鍵。

近期《基建特許經(jīng)營(yíng)辦法》等重磅新規(guī)出臺(tái)，各方也在學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，對(duì)于一些具體條款各方也熱烈討論。

國(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員吳亞平告訴第一財(cái)經(jīng)，建議進(jìn)一步加強(qiáng)PPP新機(jī)制宣講解讀，全面完整傳遞政策意圖，準(zhǔn)確解釋新機(jī)制中新要求新概念的含義，幫助地方政府和社會(huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)“少走彎路”，特別是“不犯錯(cuò)誤”。建議省級(jí)政府可以建立PPP新機(jī)制的技術(shù)援助機(jī)制，幫助市縣政府“答疑解惑”，對(duì)市縣具體特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施中的重大問(wèn)題提出建設(shè)性建議或意見(jiàn)。

上述推進(jìn)PPP新機(jī)制視頻會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委就各地反映的PPP新機(jī)制推進(jìn)過(guò)程中面臨的30個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)共性問(wèn)題逐一進(jìn)行解答。

理念轉(zhuǎn)變有挑戰(zhàn)

PPP新機(jī)制落地更大的挑戰(zhàn)，在于發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，即激發(fā)民間投資活力，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，而非簡(jiǎn)單融資。

PPP專家、E20環(huán)境平臺(tái)執(zhí)行合伙人薛濤告訴第一財(cái)經(jīng)，上一輪PPP實(shí)施中出現(xiàn)了重工程輕運(yùn)營(yíng)的投資效率降低，和過(guò)度融資造成普遍性的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的提升等問(wèn)題。而隨著時(shí)代大背景轉(zhuǎn)變，PPP新機(jī)制控制隱性負(fù)債本身是“表”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理需要全面轉(zhuǎn)入提質(zhì)增效階段才是“里”。

“比如PPP新機(jī)制雖然不承諾保底量或保底收益率，但承諾了排他性，即給予一定壟斷權(quán)。這就使得做PPP項(xiàng)目企業(yè)需要跟政府一樣，去預(yù)測(cè)一個(gè)區(qū)域?qū)嶋H業(yè)務(wù)量，科學(xué)合理而非過(guò)度貪大求全建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目，這樣就避免了資源浪費(fèi)和擴(kuò)大政府債務(wù)。另外PPP新機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)也會(huì)倒逼價(jià)格機(jī)制改革，加快價(jià)格市場(chǎng)化改革。”薛濤說(shuō)。

明樹(shù)數(shù)據(jù)CEO肖光睿告訴第一財(cái)經(jīng)，PPP新機(jī)制強(qiáng)調(diào)使用者付費(fèi)、民間資本參與和不增加政府財(cái)政支出前提下的項(xiàng)目創(chuàng)新，有望從根本上改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資機(jī)制，推動(dòng)公共產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)化價(jià)費(fèi)機(jī)制形成。

肖光睿表示，PPP新機(jī)制大幅提升了按傳統(tǒng)思路“項(xiàng)目包裝”的難度，短期內(nèi)符合條件的項(xiàng)目數(shù)量相對(duì)有限，但會(huì)倒逼項(xiàng)目質(zhì)量的提升，允許特許經(jīng)營(yíng)期延長(zhǎng)和鼓勵(lì)項(xiàng)目創(chuàng)新提升收益，并堅(jiān)決遏制財(cái)政額外支出，將從根源上改變“政府憑沖動(dòng)上項(xiàng)目，后期債務(wù)不可持續(xù)；企業(yè)靠關(guān)系拿項(xiàng)目，最后又不得不討債撕破臉”的惡性循環(huán)，促使各方將注意力回歸到項(xiàng)目收益本身。

薛濤表示，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)到了提質(zhì)增效新階段，在PPP新模式下，與其抱怨不如提升自己能力，比如企業(yè)需求、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力等，從之前輕運(yùn)營(yíng)到重運(yùn)營(yíng)再到重經(jīng)營(yíng)，通過(guò)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步等找到增量收益。

編輯： 趙凡